III SA/Łd 255/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...]. W dniu 22 września 2011 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddziału w Ł. Inspektoratu w Z. wpłynęło pismo J. F. z wnioskiem o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek powstałych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą A. Skarżący wskazał, że w związku z kryzysem finansowym oraz zatrudnionym pracownikiem nie był w stanie opłacać składek. Wyjaśnił również, że najważniejszą przyczyną kłopotów finansowych była choroba żony i związane z tym koszty leczenia. Skarżący podał, że obecnie jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i nie stać go na opłacanie składek ZUS. Wniósł o umorzenie powstałego zadłużenia albo rozłożenie go na niskie raty. Do wniosku załączył kserokopię zaświadczenia z dnia 6 maja 2011 r. o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej, kserokopię dokumentacji medycznej żony oraz decyzję z dnia [...] r. o uznaniu go za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 123 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 pkt 3 ust. 4, art. 30 i art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych umorzył postępowanie na podstawie art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne, w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek oraz na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych: - składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników, w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz przez płatnika tych składek - składek na ubezpieczenie zdrowotne za zatrudnionych pracowników, - odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek, należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników. We wniosku z dnia 15 grudnia 2011 r. J. F. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie zaległości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż w okresie, za który skarżący wniósł o umorzenie należności z tytułu składek zatrudniał pracowników. W związku z tym, że nie zostały opłacone należne składki finansowane przez zatrudnionych pracowników, na koncie powstało zadłużenie. Organ wskazał, iż prowadząc działalność gospodarczą i zatrudniając pracowników, według obowiązujących przepisów, jako płatnik składek, skarżący miał ustawowy obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez osoby ubezpieczone. Z uwagi na to, że nie wywiązał się z powyższego obowiązku, powstało zadłużenie. W oparciu o art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład może umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Organ administracji powołał się na treść art. 28 ust. 3a zgodnie, z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl art. 28 ust. 3b Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w Rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organ administracji wskazał, że na podstawie powołanego rozporządzenia nie ma możliwości umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników. Na podstawie art. 30 cytowanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 ww. ustawy. Oznacza to, że składki na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek nie mogą być umarzane. Biorąc pod uwagę powyższe przepisy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że składki w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników nie będących jednocześnie płatnikami składek nie mogą być umarzane. W ocenie organu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] r. prawidłowo zatem umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 22 września 2011 r. o umorzenie składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek na ubezpieczenia społeczne uznając je za bezprzedmiotowe. W ocenie organu nie posiada on kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych w przedmiocie umorzenia bądź odmowy umorzenia przedmiotowych należności na podstawie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W skardze z dnia 14 lutego 2012 r. J. F. wyjaśnił, że w dokumentacji ZUS podane są przyczyny nieopłacania składek. Skarżący podniósł, że wszystkie jego prośby o umorzenie albo rozłożenie na raty zostały przez ZUS odrzucone, a on nie jest w stanie sprostać warunkom postawionym przez organ administracji. W odpowiedzi na skargę z dnia 14 marca 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2009 r., Nr 295, poz. 1585 ze zm.), dalej: u.s.u.s., doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jako wydanych z istotnym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 28 w zw. z art. 30 u.s.u.s., to zaś czyniło zasadnym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przed wskazaniem przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd wyjaśnia, iż stosownie do treści art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności z tytułu składek w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). W niniejszej sprawie, skarżący inicjując postępowanie pismem z 22 września 2011 r. wniósł o umorzenie wszystkich swoich zaległości wobec ZUS. Zaległości skarżącego, jak ustalił Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dotyczą zarówno jego składek własnych jak i pracowniczych, w tym finansowanych przez ubezpieczonych. W celu prawidłowego zastosowania ww. norm prawa materialnego niezbędne więc było wyodrębnienie tych składek i wskazanie czy mogą podlegać one umorzeniu, a jeśli tak - to na podstawie jakich przepisów. Należy jednocześnie podkreslić, iż na skutek opisanego wyżej wniosku skarżącego o umorzenie zaległości wobec ZUS, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał dwie decyzje, jedną będącą przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej, czyli o umorzeniu na podstawie art. 30 u.s.u.s. postępowania w sprawie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników nie będących płatnikami tych składek oraz o umorzeniu na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. postępowania w sprawie należności z tytułu: nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz przez płatnika tych składek, nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za zatrudnionych pracowników, odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek, należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników, jak również drugą decyzję w sprawie odmowy umorzenia na podstawie art. 28 i 32 u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i FGŚP wraz z kosztami upomnienia i odsetkami, będącą przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt: III SA/Łd 254/12. Analizując sprawę niniejszą Sąd zaznacza, iż podziela stanowisko organu, iż art. 30 u.s.u.s., wyłączający możliwość stosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek artykułów: 28 i 29 u.s.u.s., powoduje, że postępowanie w przedmiocie wniosku o umorzenie składek w tym zakresie staje się bezprzedmiotowe. Skoro bowiem nie ma w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych przepisów dających organowi podstawę do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek, to organ zobligowany jest do umorzenia postępowania w tym zakresie. Istotne jest jednak, że przepis art. 28 u.s.u.s. dotyczy umarzania nie tylko samych składek, lecz "należności z tytułu składek", które to pojęcie, według art. 24 ust. 2 u.s.u.s., obejmuje składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Jednoznaczna deklaracja ustawodawcy, zawarta w art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dotycząca sposobu rozumienia pojęcia "należności z tytułu składek", nakazuje przyjąć, iż powołany wyżej art. 30 ustawy wyłącza stosowanie art. 28 jedynie wobec składek, nie wyłącza natomiast dopuszczalności rozważania przez organy orzekające zastosowania art. 28 w stosunku do pozostałych elementów składających się na ustawowo zdefiniowane pojęcie "należności z tytułu składek", w tym odsetek. Stanowisko to jest potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt: II GSK 679/08 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wszędzie tam, gdzie w ustawie z 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek", regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę i innych należności tytułu składek. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Stosowanie art. 28 nie zostało również wyłączone do składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika tych składek. Oznacza to, iż w zakresie wniosku skarżącego o umorzenie składek na ubezpieczenie za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika tych składek oraz odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek, należnych od niezapłaconych składek za zatrudnionych pracowników postępowanie nie mogło zostać przez organ umorzone, jako bezprzedmiotowe, bowiem przepis art. 28 przewiduje możliwość umorzenia tych należności. Wniosek skarżącego w tym zakresie winien zatem zostać rozpatrzony merytorycznie. Podkreślić należy, iż wskazany przez organ w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 28 ust. 3a u.s.u.s., uzasadniający w niniejszej sprawie umorzenie postępowania w przedmiocie należności z tytułu: nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz przez płatnika tych składek, nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za zatrudnionych pracowników, odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek, należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników, nie może stanowić samoistnej podstawy do umorzenia postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem o umorzenie należności wobec ZUS. W myśl bowiem tego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami na te ubezpieczenia mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Omawiana regulacja stanowi zatem dodatkową podstawę do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami na te ubezpieczenia mimo niezaistanienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., ale nie wyłącza możliwości stosowania art. 28 w stosunku do pozostałych należności wobec ZUS. Umorzenie należności nieobjętych zakresem dyspozycji przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz art. 30 u.s.u.s. podlega bowiem rozpatrzeniu w oparciu o art. 28 ust. 1 u.s.u.s, a zatem nie mamy w takim przypadku do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania w ogóle. Podkreślenia również wymaga, iż wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ, przepis art. 28 ust. 3a ustawy dotyczy również ubezpieczonych, którzy finansują składki na ubezpieczenie pracowników z własnych środków na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy. Już tylko z literalnej treści tego przepisu wynika, ze chodzi tutaj o ubezpieczonych będących płatnikami składek na ubezpieczenie, a nie wyłącznie o ubezpieczonych opłacających składki z tytułu obowiązku własnego ubezpieczenia. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia również treść przepisu art. 30 ustawy, w świetle którego do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Tak więc, tylko ubezpieczony niebędący płatnikiem składek nie może skorzystać z możliwości o jakiej mowa w art. 28 ust. 3a ustawy. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II GSK 106/09 (v. System informacji prawnej LEX nr 573511). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w tym składzie, pogląd NSA podziela. Skoro w niniejszej sprawie do należności skarżącego obejmujących finansowane przez niego składki na ubezpieczenie pracowników przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje zastosowanie, to konieczne było sprawdzenie występowania przesłanek umarzania należności określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 28 ust. 3 b. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i określa szczegółowe zasady umarzania przez ZUS należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, iż organ nie miał podstaw do umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy jako bezprzedmiotowego postępowania w zakresie wniosku strony odnoszącego się do nieopłaconych składek na ubezpieczenie za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika tych składek oraz odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek, należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników. W tym zakresie wniosek strony winien podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu. Wątpliwości Sądu wzbudza również konstrukcja sentencji decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...], gdyż organ wymienił ten sam rodzaj należności skarżącego wobec ZUS, za te same okresy, zarówno w części, w której orzekał o umorzeniu postępowania na podstawie art. 30 u.s.u.s., jak i w części umarzającej postępowanie na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Dotyczy to nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników i składek na ubezpieczenie zdrowotne. Skoro w jakimś zakresie organ umorzył już postępowanie w oparciu o wskazaną podstawę prawną, to brak jest uzasadnienia dla umarzania w tym samym zakresie tego samego postępowania jeszcze w oparciu o inny przepis prawny. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej sądu, zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia należności skarżącego wobec ZUS z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika tych składek oraz odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek, należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników. e.o.