I SA/Wr 344/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędzia NSA Lidia Błystak, Protokolant: Katarzyna Wilczek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. – Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu administracyjnych tytułów wykonawczych i stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego we W. z dnia [...] r., nr [...]; II. stwierdza, że akty wymienione w pkt I. nie podlegają wykonaniu; III. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]Dyrektor Izby Skarbowej we W. (dalej w skrócie: Dyrektor Izby Skarbowej) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 29 § 1 i § 2 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. - dalej w skrócie: u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta W. (dalej: strona, skarżący) na postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego we W. (w skrócie: Naczelnik Urzędu Skarbowego) z dnia [...]r. nr [...]w sprawie zwrotu administracyjnych tytułów wykonawczych o numerach: [...], [...], [...], wystawionych na zobowiązanego P. M., obejmujących należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego za okres od października 2009 r. do września 2010 r. oraz administracyjnych tytułów wykonawczych o numerach: [...], [...], [...], wystawionych na zobowiązanego M. P., obejmujących należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego za okres od października 2009 r. do września 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt sprawy wynika, że w dniu 6 grudnia 2011 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego wpłynęły administracyjne tytuły wykonawcze o numerach: [...], [...], [...], [...], [...]i [...]. Do tytułów wykonawczych wierzyciel dołączył m.in. dowód doręczenia zobowiązanym upomnienia. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił w/w tytuły wykonawcze wierzycielowi, wskazując za podstawę nieuprawnione przyjęcie przez wierzyciela fikcji prawnej doręczenia zobowiązanym upomnienia na zasadach opisanych w przepisie art. 44 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że wobec naruszenia przy doręczaniu upomnienia przedegzekucyjnego przepisów o doręczeniach, nie zostały spełnione wszystkie wymogi określone w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, niezbędne do skierowania obowiązku na drogę przymusowej realizacji w toku postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu, dla uznania, że doszło do doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 k.p.a. nie jest wystarczające stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki, gdyż zgodnie z art. 44 § 3 k.p.a. w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia, a więc dopiero po upływie siedmiu dni od daty pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Obowiązek dwukrotnego awizowania w odstępstwie siedmiu dni ma zatem, zdaniem organu, charakter gwarancyjny dla adresata. Tym samym, sam fakt przechowywania pisma w placówce pocztowej przez okres 14 dni, bez zachowania terminów siedmiodniowych przy awizowaniu, nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że doszło do skutecznego doręczenia pisma w drodze doręczenia zastępczego. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona wniosła o jego uchylenie w całości oraz o przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanych P. M. i M. P. W ocenie strony, dokonana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego analiza prawidłowości doręczenia upomnienia, narusza przepisy o doręczeniach i nie znajduje oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zdaniem żalącego się, z wykładni przepisu art. 44 k.p.a. jednoznacznie wynika, że jeśli od daty pierwszego awiza do dnia zwrotu przesyłki do nadawcy upłynęło pełne 14 dni, to bez znaczenia jest fakt, że drugie awizowanie zostało dokonane przedwcześnie. W związku z czym, upomnienia wysłane do zobowiązanych zostały doręczone skutecznie. Po rozpatrzeniu zażalenia, wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...]r. Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ - powołując treść przepisu art. 29 u.p.e.a. - wskazał, że organ egzekucyjny każdorazowo przed wszczęciem postępowania zobligowany jest do przeprowadzenia badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Badanie to powinno obejmować w szczególności ustalenie, czy obowiązek oznaczony w tytule wykonawczym objęty jest zakresem przedmiotowym egzekucji administracyjnej w rozumieniu art. 2 u.p.e.a., czy tytuł wykonawczy wystawiony został przez uprawniony podmiot, czy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a. oraz czy zobowiązanemu doręczone zostało upomnienie lub też czy obowiązek doręczenia upomnienia w ogóle występował. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeśli wierzyciel po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepis szczególny inaczej stanowi; postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W związku z powyższym - oceniając prawidłowość doręczenia upomnienia w przedmiotowej sprawie - organ stwierdził, że nastąpiło ono z naruszeniem prawa, poprzez bezpodstawnie uznanie, że doręczenie administracyjnych tytułów wykonawczych nastąpiło w drodze fikcji prawnej doręczenia, tj. na zasadach określonych regulacją przepisu art. 44 k.p.a. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, a wbrew wywodom strony, nie można uznać przesyłki za doręczoną w rozumieniu art. 44 § 4 k.p.a. w sytuacji, gdy powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru doręczyciel pozostawił przed upływem terminu określonego w pierwszym zawiadomieniu o pozostawieniu pisma z informacją o możliwości jego odbioru. Uznanie przez organ pisma za doręczone wyłącznie na podstawie upływu 14-dniowego okresu określonego w art. 44 § 4 k.p.a., oznaczałoby bowiem, że wymogi zawarte w przepisach § 2 i § 3 tego artykułu są zbędne. Dyrektor Izby Skarbowej podkreślił, że doręczenie zastępcze ma charakter domniemania prawnego, co oznacza, że skoro ustawodawca przewidział w ramach tej instytucji do spełnienia określone wymogi, to tym samym wszystkie je uznał za warunki sine qua non tegoż domniemania, a uchybienie jakiemukolwiek z nich, powoduje brak skutecznego doręczenia pisma adresatowi. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że wobec braku spełnienia wymogów zawartych w przepisach § 2 i § 3 art. 44 k.p.a., przedłożone przez wierzyciela dokumenty poświadczające fakt doręczenia upomnienia, nie zawierały wszystkich niezbędnych elementów pozwalających na stwierdzenie, że doręczenie to nastąpiło w sposób skuteczny pod względem formalno-prawnym, a zatem przyjęcie przez wierzyciela w stanie faktycznym niniejszej sprawy fikcji prawnej doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. było nieuprawnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, zarzucając naruszenie przepisów art. 44 ust. 2 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 57 k.p.a. i 27 § 3 u.p.e.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Analiza przywołanych przez stronę skarżącą argumentów przemawia za zasadnością skargi. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia skuteczności doręczenia zobowiązanym (tj. P. M. i M. P.) upomnień przedegzekucyjnych w trybie art. 44 k.p.a., będącego warunkiem dopuszczalności wszczęcia egzekucji. Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, że co do zasady warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest skuteczne doręczenie zobowiązanemu upomnienia wzywającego do dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku. Wniosek taki można wywieść również z innych regulacji przepisów u.p.e.a., zwłaszcza z treści art. 27 § 3, w myśl którego do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Dlatego też organ egzekucyjny, który na mocy art. 29 § 1 u.p.e.a. z urzędu zobligowany jest do badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, zobowiązany był zbadać zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., pozwalających na uruchomienie egzekucji, a więc objąć kontrolą również element doręczenia upomnienia w sprawie. Tym samym prawidłowo uznał Dyrektor Izby Skarbowej we W., że niedołączenie do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia (jeżeli przepis wymaga uprzedniego doręczenia upomnienia) , powinno być traktowane podobnie jak naruszenie wymogów dotyczących tytułu wykonawczego z art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a. W konsekwencji także wady doręczenia upomnienia w sytuacji, gdy obowiązek jego doręczenia wynika z przepisów prawa, winny być traktowane jako podstawa do zwrotu wierzycielowi tytułu wykonawczego. Mając na uwadze powyższe zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w przedmiotowej sprawie ma zatem ocena, czy dołączony do tytułu wykonawczego dowód uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia świadczył o prawidłowym doręczeniu upomnienia. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Przepisy k.p.a. znajdują m.in. zastosowanie w regulacji instytucji doręczeń. Stosownie do treści art. 44 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma przez pocztę w sposób wskazany w art. 42 i 43 (tj. doręczenia w mieszkaniu, miejscu pracy, lokalu organu administracji publicznej, w każdym innym miejscu, gdzie się adresata zastanie lub za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, którzy podjęli się oddania pisma adresatowi), poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Z kolei w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Z treści przepisu art. 44 k.p.a. wynika zatem, że domniemanie skuteczności doręczenia dokonywanego w jego trybie, zdeterminowane jest łącznym spełnieniem określonych nim przesłanek, a mianowicie: 1) niemożnością doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy; 2) pozostawieniem przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnego umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a.; 3) upływem czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza zaś w tzw. zwrotnym potwierdzeniu poświadczenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki. Domniemanie prawne doręczenia pisma adresatowi uregulowane w art. 44 k.p.a. ma charakter niewzruszalny, skoro k.p.a. nie reguluje trybu składania oświadczeń woli i dochodzenia ich do wiadomości adresata, lecz normuje samą czynność procesową doręczenia pisma. Adresat pisma ma możliwość jedynie wykazania, że przepis art. 44 k.p.a. nie powinien być stosowany albo został zastosowany wadliwie, a wobec tego brak było przesłanek do wywołania skutków prawnych związanych z ustanowionym w nim domniemaniem (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II FSK 748/08 - dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi może zostać obalone gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1754/09 - dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wszystkie istotne przesłanki wynikające z art. 44 § 1 - 4 k.p.a. zostały spełnione. Z akt sprawy wynika, że doręczenie pisemnych upomnień zawierających wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanych P. M. i M. P., zgodnie z art. 39 k.p.a., zostało zlecone w ramach umowy o świadczenie usług pocztowych z operatorem publicznym. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej upomnienie z dnia 13 kwietnia 2011 r. nr [...], skierowanej do zobowiązanego P. M. (na adres: W., ul. [...] [...], [...]W.) wynika, że z uwagi na nieobecność adresata w dniu 18 maja 2011 r. przesyłka ta była awizowana i pozostawiona na okres 7 dni do jego dyspozycji w Placówce Pocztowej "W. [...]", o czym umieszczono zawiadomienie w skrzynce pocztowej adresata. Ponieważ adresat pisma nie podjął przesyłki w wyznaczonym terminie, doręczający w dniu 25 maja 2011 r. pozostawił powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Wobec nie podjęcia przesyłki w wyżej zakreślonym terminie, Urząd Pocztowy zwrócił przesyłkę do nadawcy w dniu 2 czerwca 2011 r. Podobnie przesyłka zawierająca upomnienie z dnia 19 kwietnia 2011 r. nr [...]skierowana do zobowiązanego M. P. (na adres: ul. [...] [...]/[...], [...]-[...] S.) była dwukrotnie awizowana: po raz pierwszy w dniu 29 czerwca 2011 r. (pozostawiona na okres 7 dni do jego dyspozycji w placówce pocztowej "S. [...]", o czym umieszczono zawiadomienie w skrzynce pocztowej adresata) i po raz drugi w dniu 6 lipca 2011 r. (powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia), po czym - z uwagi na niepodjęcie przesyłki w terminie - zwrócona do nadawcy w dniu 14 lipca 2011 r. Biorąc pod uwagę powyższe przyjąć należy, że fakt przedwczesnego powtórnego awizowania przesyłki pozostającej w oddawczym urzędzie pocztowym, nie powoduje daleko idących skutków jakie wywiódł Naczelnik Urzędu Skarbowego, który postanowieniem z dnia [...]r. zwrócił wierzycielowi tytuły wykonawcze o numerach: [...], [...], [...], [...], [...]i [...], uznając naruszenie przez wierzyciela przy doręczaniu upomnienia przedegzekucyjnego przepisów k.p.a. Zdaniem Sądu, pomimo że powtórne zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki pozostawione zostały - w obydwu przypadkach - o jeden dzień wcześniej, to wobec faktu, że od daty pierwszego awiza do dnia zwrotu do nadawcy upłynęło pełne 14 dni, bez znaczenia jest okoliczność, że drugie awizowanie zostało dokonane przedwcześnie. Podobne poglądy wyrażano wielokrotnie we wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II OZ 762/08, postanowienie z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 1371/10, czy wyrok z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1944/11). Wynikające z art. 44 k.p.a. terminy przechowywania pisma w placówce pocztowej mają stworzyć dla strony gwarancje możliwości odebrania przesyłki i zapoznania się z tym pismem w terminie nie dłuższym niż 14 dni od momentu pierwszego awizowania. Powtórne awizo stanowi dla strony informację o kolejnym terminie, w którym możliwy jest odbiór pisma, jednak dostarczenie drugiego awiza przedwcześnie nie wpływa na powyższe prawo strony, bowiem z treści art. 44 k.p.a. wynika jednoznacznie, że stronę informuje się o konieczności liczenia 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Tym samym przedwczesne awizo ani nie skraca pierwotnie wskazanego 7-dniowego terminu dla odbioru pisma, ani terminu 14 – dniowego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Istotne jest natomiast, by – bez względu na wcześniejsze powtórne awizowanie – przesyłka była faktycznie przechowywana w placówce pocztowej przez okres 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Ten warunek został w niniejszej sprawie spełniony. W konsekwencji, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do skutecznego doręczenia w trybie zastępczym upomnień przedegzekucyjnych zobowiązanym P. M. i M. P., które to doręczenie warunkowało dopuszczalnością wszczęcia egzekucji administracyjnej. A zatem zarówno organ I, jak i II instancji wadliwie, w sposób sprzeczny z wykładnią dokonaną powyżej, zinterpretował treść przepisu art. 44 k.p.a. przyjmując, że nie można uznać za doręczoną - w rozumieniu art. 44 § 4 k.p.a. - przesyłki, w sytuacji gdy powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru doręczyciel pozostawił przed upływem terminu określonego w pierwszym zawiadomieniu o pozostawieniu pisma z informacją o możliwości jego odbioru. Tym samym podzielić należy argumentację przedstawioną w skardze. Rzeczą organu będzie zatem uwzględnienie powyższej oceny prawnej w związku z wpłynięciem w/w tytułów wykonawczych. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2012, poz. 270 – dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego (pkt I sentencji wyroku). Orzeczenie o wstrzymaniu wykonalności skarżonego aktu (pkt II sentencji wyroku) znajduje potwierdzenie w art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzoną od Dyrektora Izby Skarbowej kwotę 340 zł stanowi: 1) uiszczony przez stronę wpis od skargi - 100 zł, którego wysokość została wyznaczona na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz 2) koszty zastępstwa prawnego - 240 zł (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002, nr 163, poz. 1349 ze zm.).