VII SA/Wa 366/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych zmian i przeróbek skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., nr [...]- [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta S.– utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.z dnia [...] października 2011r. nr [...], nakazującą Gminie Miasto S.- właścicielowi działki nr ewid. [...]położonej w S.przy ul. [...], na której znajduje się mur oporowy zbudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, wykonanie zmian i przeróbek wskazanych w przedłożonej ocenie technicznej i inwentaryzacji muru oporowego, z wykonaniem odpowiednich zabezpieczeń, w celu doprowadzenia muru do stanu zgodnego z przepisami. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją nr [...]z dnia [...] kwietnia 2008r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu powiatowego nr [...]z dnia [...] marca 2008r. nakazującą M.i Z. W.rozbiórkę przedmiotowego muru oporowego oraz poprzedzające ją postanowienie nr [...]z dnia [...] maja 2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem nr [...]z dnia [...] marca 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.zobowiązał Gminę Miasto S.do sporządzenia oceny technicznej oraz inwentaryzacji powykonawczej muru oporowego odnoszącej się co do możliwości wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie muru do stanu zgodnego z prawem i odpowiedniego stanu technicznego. Następnie postanowieniem nr [...]z dnia [...] czerwca 2009r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.nr [...]z dnia [...] maja 2009r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie przedmiotowego muru .Wyrokiem z dnia 7 października 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1148/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddali skargę na w/w postanowienie. W związku z niewykonaniem przez Gminę Miasto S.obowiązku wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], organ I instancji postanowieniem nr [...]z dnia [...] września 2009r. zobowiązał Gminę Miasto S.do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów prowadzonego postępowania administracyjnego, co zostało wykonane przez zobowiązanego w dniu 9 listopada 2009r. W dniu 26 sierpnia 2011r. wyłoniony do wykonania zastępczego przez uprawnioną osobę – J.W. przedłożył ocenę techniczną oraz inwentaryzację powykonawczą przedmiotowego muru. W tych warunkach zapadła opisana wyżej decyzja organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] października 2011r., którą organ na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane nakazał Gminie Miasto S.- właścicielowi działki nr ewid. [...]położonej w S.przy ul. [...], wykonanie zmian i przeróbek wskazanych w przedłożonej ocenie technicznej i inwentaryzacji muru oporowego, z wykonaniem odpowiednich zabezpieczeń, w celu doprowadzenia muru do stanu zgodnego z przepisami. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez Gminę Miasto S., zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja organu drugiej instancji . [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Miała miejsce samowolna budowa muru oporowego na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w S., będącej własnością Miasta Gminy S.. Roboty budowlane zostały zrealizowane przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Stosownie zaś do dyspozycji art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, art. 48 w/w ustawy (dotyczącego samowolnej budowy obiektu) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995r. Organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę legalizacyjną , określoną w art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ przywołał przepisy art. 37 ust. 1 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Stwierdził, że obowiązkiem organu pierwszej instancji w świetle tych przepisów było zbadanie przesłanek wynikających z wyżej cytowanych przepisów. Prawidłowo stwierdzono, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające nakazanie rozbiórki muru oporowego i to, że zaszła konieczność nałożenia obowiązku dokonania określonych zmian i przeróbek w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji działając w oparciu o przepisy art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974r. prawidłowo zobowiązał Miasto Gminę S.do przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej i oceny technicznej w/w muru oporowego. W wyniku wykonania zastępczego doszło do opracowania oceny technicznej oraz inwentaryzacji powykonawczej muru, sporządzoną przez uprawnioną osobę. Organ odwoławczy stwierdził, że podnoszona okoliczność braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki objętej inwestycją nie ma znaczenia dla możliwości przeprowadzenia legalizacji obiektu, gdyż jak wynika z pisma Urzędu Miejskiego w S.(zarządcy ulicy [...]) z dnia 17 marca 2011r.: "(...) legalizacja jak i rozbiórka przedmiotowego muru oporowego nie będzie miała wpływu na obecną funkcję ulicy [...]-gminnej ulicy zbiorczej". Ponadto, w toku przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.postępowania wykazano, że budowa muru oporowego nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie budowy muru, co wynika z pisma Urzędu Miejskiego w S.z dnia 26 stycznia 2009r. Organ powołał się na tezy oceny technicznej gdzie podano, że stan istniejący muru oporowego potwierdza jego odkształcenia, ubytki i trwałe pęknięcia pionowe oraz poziome, a więc cechy decydujące o jego nośności i dalszej przydatności użytkowej. Aktualny wygląd muru jest wielce nieestetyczny. (...) widoczne uszkodzenia i zły stan techniczny może w bliskiej przyszłości spowodować zagrożenie katastrofy budowlanej. W przypadku nadmiernych zawilgoceń gruntu nasypowego mogą powiększać się występujące już spękania oraz powstawać nowe uszkodzenia. Konsekwencją takiego stanu rzeczy będzie utrata stateczności muru oporowego poprzez przesunięcie bądź jego obrót - szczególnie w jego wschodniej części. W związku z powyższym zaleca się umocnienie zachodniej części muru oporowego oraz rozbiórkę i ponowne ustawienie muru w jego części wschodniej wg zaleceń zawartych w punkcie 7 niniejszego opracowania. Ewentualna propozycja rozbiórki muru pociągnie za sobą naruszenie skarpy nasypowej, możliwość uszkodzenia budowli i trwałych nasadzeń znajdujących się w sąsiedztwie, a także konieczność - z racji konfiguracji terenu (przedmiotowe działki i poziom ulicy [...]) - wykonania zamiennego muru oporowego przedmiotowej skarpy. Jest to przedsięwzięcie trudne (bliskość ulicy [...]), kosztowne i czasochłonne ". Stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada zawartym w opinii zaleceniom. Wykonanie określonych robót budowlanych, zgodnie z przedłożoną oceną techniczną, doprowadzi mur oporowy do odpowiedniego stanu technicznego i stanu zgodnego z prawem, co wyeliminuje powodowane przez obecny stan muru zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia i zabezpieczy wyższy teren przed osunięciem na przedmiotową działkę . Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ drugiej instancji podkreślił, że prawo własności nieruchomości gruntowej gdzie zlokalizowana jest samowola nie budzi wątpliwości. Gmina Miasto S.jest właścicielem działki o nr ewid. [...], na której wybudowano mur oporowy, i to na właścicielu spoczywają zarówno prawa jak i obowiązki związane z nieruchomością. Do właściciela należy wykonanie obowiązków wynikających z decyzji organu powiatowego i to właściciel zobowiązany jest do ich wykonania, nie zaś do uchylania się od nich. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto S., zarzucając organom pierwszej i drugiej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 z p. zm.), w obecnym brzmieniu art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z p. zm.). Strona skarżąca wskazała, że Gmina Miasto S.- właściciel nieruchomości opisanej w zaskarżonej decyzji administracyjnej, na której samowoli budowlanej dokonali właściciele nieruchomości sąsiedniej, co zostało udowodnione w trakcie postępowania administracyjnego, wielokrotnie zwracała się z wnioskiem o kierowanie wezwań dotyczących ekspertyz jak i decyzji dotyczących samowoli budowlanej do inwestora. Gmina Miasto S., aby umożliwić legalizację samowoli budowlanej, podpisała z inwestorem umowę dzierżawy dającą temuż inwestorowi prawo do dysponowania gruntem. Działania pomocnicze dla inwestora wynikały z faktu, że wybudowany mur oporowy służył i służy zabezpieczeniu nieruchomości inwestora. Organ pierwszej instancji pierwotnie działając zgodnie z kolejnością ("Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt . . .") wskazywaną w nieobowiązującym na dzień wydania decyzji art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z p. zm.), w obecnym brzmieniu art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z p. zm.) kierował rozstrzygnięcia do inwestora. Od tych rozstrzygnięć odwołanie wniósł inwestor i organ drugiej instancji nie uwzględnił toku rozumowania organu pierwszej instancji, zalecając prowadzenie postępowania zmierzającego do obciążenia konsekwencjami samowoli budowlanej właściciela nieruchomości tj. Gminy Miasto S.. Inwestor po otrzymaniu takiego rozstrzygnięcia przestał być zainteresowany legalizacją samowoli budowlanej i zrezygnował z umowy dzierżawy. Sprawa zakończyła się wyrokiem Sądu Rejonowego nakazującym wydanie nieruchomości i przywrócenie jej do stanu poprzedniego. Wobec niewykonania wyroku wszczęta została procedura zmierzająca do egzekucji wyroku. Zdaniem skarżącej, wbrew linii orzecznictwa (przykładowo wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 listopada 2009 roku, sygn. akt sprawy II SA/Ke 572/09), organy nadzoru budowlanego dążą do obciążenia konsekwencjami wykonania budowli w ramach samowoli budowlanej osobę, która tejże samowoli nie dokonała i zwalniają inwestora (który znany jest organom i który potwierdza fakt wybudowania muru oporowego bez wymaganego zezwolenia) z poniesienia prawnych konsekwencji wykonania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd podziela argumentację organu przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powtórzmy, bezsporna w sprawie samowola popełniona pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974r., każe zastosować przepisy tej ustawy. Fakt dopuszczalności postępowania legalizacyjnego w sprawie w świetle dyspozycji art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r., nie może budzić wątpliwości. Zgodnie z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r.: "W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami". W sprawie bezsporne jest i to, że przedmiot samowoli może, a wręcz powinien w świetle opinii technicznej być legalizowany i pozostawiony na gruncie. Bezsporne jest też, że inwestycja dokonana została na działce stanowiącej własność skarżącej Gminy Miasta, przez inwestora nie dysponującego prawem do gruntu, gdzie ulokował mur oporowy - przedmiot samowoli. Sąd stwierdza - decyzje obu instancji mają prawidłowo określonego adresata – Gminę Miasto – czyli właściciela nieruchomości, gdzie zlokalizowana jest inwestycja wzniesiona w warunkach samowoli. Inwestor nie legitymował się i nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości objętej samowolą. W toku niniejszego postępowania krótkotrwała umowa dzierżawy między ww. podmiotami, została rozwiązana przed wydaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wiodący jest pogląd, zgodnie z którym obowiązek legalizacji, czy rozbiórki samowoli obciążą inwestora tylko wówczas, gdy ten ma tytuł prawny do obiektu, a w sytuacji, gdy takim tytułem nie dysponuje nakazy kierowane powinny być do właściciela lub zarządcy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r. II OSK 522/06, z dnia 6 marca 2008 r. II OSK 158/07). Ewentualne koszty ww. procedury mogą stanowić regres właściciela wobec samowolnego inwestora, dochodzony w postępowaniu cywilnym. W okolicznościach niniejszej sprawy skierowanie nakazu do właściciela tj. Gminy Miasta S.jest tym bardziej zasadne, że ten powinien dawać większą gwarancję na szybkie wykonanie nakazu. To zaś, jest bardzo istotne, gdy zważyć, że działka z usytuowanym na niej murem pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy [...], a mur w świetle opinii może w bliskiej przyszłości spowodować zagrożenie katastrofy budowlanej i skutki związane z ludzkim życiem i mieniem. W ocenie Sądu, powołany przez skarżącą Gminę Miasto wyrok sądu cywilnego stanowi li tylko prawo dochodzenia od inwestora przywrócenie działki do stanu poprzedniego, nie pozostaje jednak w związku z niniejszym postępowaniem, wynikającym z prawa budowlanego, nie wpływa na ograniczenie organu w rozstrzyganiu na jego podstawie. Na marginesie tej kwestii Sąd podkreśla - zgodnie z opinią cyt. "ewentualna propozycja rozbiórki muru pociągnie za sobą naruszenie skarpy nasypowej, możliwość uszkodzenia budowli i trwałych nasadzeń znajdujących się w sąsiedztwie, a także konieczność - z racji konfiguracji terenu (przedmiotowe działki i poziom ulicy [...]) - wykonania zamiennego muru oporowego przedmiotowej skarpy, co jest przedsięwzięciem trudnym (bliskość ulicy [...]), kosztownym i czasochłonnym". Powyższa teza, w ocenie Sądu, stanowi o szczególnym wskazaniu dla skierowania nakazu, objętego zaskarżoną decyzją, właśnie do właściciela działki - Gminy Miasta S.. Ta, jako właściciel, ale i podmiot zobowiązany do gwarantowania bezpieczeństwa na swoim terenie, powinna tym bardziej dostrzegać zasadność nałożonego nakazu i jego adresata. Nakaz de facto doprowadzi do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego w związku z dokonaną samowolą. Jego wykonanie w świetle ww. opinii jest konieczne i powinno znaleźć pierwszeństwo z punktu widzenia bezpieczeństwa budowlanego przed usunięciem samowoli w postaci muru oporowego. Kierując się powyższą argumentacją Sąd stwierdza, że określenie adresata jako - Gminy Miasta S.jest zgodne z przepisami prawa, a ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy szczególnie uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).