II SA/Gl 282/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "A" Spółka Jawna – [...] w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. "B" Sp. z o.o. w W. w dniu [...] roku złożyła wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy restauracji "B" wraz z infrastrukturą (parkingi z drogami wewnętrznymi, pylon reklamowy) na działkach [...],[...],[...],[...] w obrębie nr [...] w C. przy ul. [...] i ul. [...]. Podano, że wjazd na nieruchomość będzie się znajdował przy ul. [...]. Dołączono (w okresie późniejszym) koncepcję zagospodarowania terenu opisaną jako "Wersja 7". Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...] roku nr [...] odmówił ustalenia żądanych warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku, co w szczególności dotyczy ustalenia linii zabudowy, które uniemożliwiają realizację inwestycji zgodnie z koncepcją zagospodarowania. Wskazano także na brak pozytywnej opinii zarządcy dróg w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego ul. [...] – (droga gminna) i ul. [...] (droga powiatowa). Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Przedsiębiorstwo "A" Spółka Jawna – [...] w C. (właściciel nieruchomości objętych wnioskiem o ustalenia). W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; § 2 pkt 4 w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, m. innymi poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu linii zabudowy wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym dostępnych z ul. [...]; i art. 8 k.p.a. Podniesiono, że podstawą do odmówienia ustalenia żądanych warunków nie może być opinia Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w C. ani planowana przebudowa skrzyżowania ul. [...],[...] i [...] poprzez wybudowanie "małego ronda". Skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i ustalenia żądanych warunków, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. m. innymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływana jako ustawa o planowaniu) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy. Podzielił stanowisko organu I instancji, planowane przedsięwzięcie spełnia wszystkie warunki określone art. 61 ust 1 ustawy poza warunkiem wskazanym w pkt 1 tego artykułu. Z uzasadnienia decyzji ostatecznej wynika, że zdaniem Kolegium organ I instancji błędnie uzasadnił odmowę ustalenia warunków negatywną opinią zarządcy dróg (Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w C. działający z upoważnienia Burmistrza Miasta C., uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy przybiera formę opinii, która nie jest wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków – uchwała NSA z 15.02.1999r., OPK 14/98, ONSA 1999 r, Nr 3, poz. 80). Podzielił natomiast organ odwoławczy stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zostały spełnione warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wobec niemożności ustalenia zabudowy dla przedmiotowej inwestycji o parametrach zgodnych ze złożonymi wnioskami inwestora przy ustaleniu linii zabudowy, zgodnych z przepisami prawa obowiązującymi w tym zakresie. Art. 61 ust. 1 ustawy wymaga aby inwestycja nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa. W celu zbadania wymagań o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy organ sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy w wyznaczonym w tym celu obszarze analizowanym. Następnie przywołał § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej powoływane jako rozporządzenie) i podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie należało linię zabudowy ustalić na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia. Wprawdzie art. 43 ustawy o drogach publicznych reguluje kwestię zbliżenia obiektów do pasa drogowego, jednak organ orzekający w sprawie warunków nie może ustalać linii zabudowy bez uwzględnienia wymagań dobrego sąsiedztwa. W sprawie odległość obiektów budowlanych – linia zabudowy od ul. [...] została ustalona na poziomie 16 metrów, a od ul. [...] 13 m., biorąc pod uwagę budynki znajdujące się po tej samej stronie ulicy [...] co wnioskowany teren. W skardze Spółka "A" zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 i ust. 5 ustawy, § 2 pkt 4, § 3 pkt 1 i § 4 rozporządzenia, a także art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych. Nadto wskazano na błędne przyjęcie wyższości przepisów rozporządzenia (§4 ust. 3 rozporządzenia) nad przepisami rangi ustawowej (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy ). W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zwrot koszów postępowania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją jak i decyzją organu I instancji odmówiono ustalenia żądanych warunków zabudowy wobec niespełnienia warunku przewidzianego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Organ I instancji stwierdził, a organ odwoławczy zaakceptował, iż wskaźniki i parametry nowej zabudowy ustalone na podstawie analizy wykazały, że lokalizacja na wnioskowanym terenie planowanej zabudowy nie jest możliwa z uwagi na ustaloną linię zabudowy od strony ul. [...] (16 metrów od krawędzi pasa drogowego tej ulicy) co skutkuje szerokością działki nr [...] objętej wnioskiem, która może być przeznaczona pod zabudowę – 13,1 m, co wynika z dołączonej koncepcji zagospodarowania. Organy podały, że wyznaczenie linii zabudowy od ulicy [...] – 16 m i od ulicy [...] – 13 m nastąpiło w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia i wynika z analizy. Na skutek wyznaczenia linii zabudowy od ulicy [...] i od ulicy [...] w istocie na znacznym terenie nieruchomości nie możliwa jest jakakolwiek zabudowa, w tym wskazana w koncepcji zagospodarowania – "Wersja 7". Właśnie takie wyznaczenie linii zabudowy w istocie stanowi przedmiot sporu. Należy jeszcze podkreślić, że organy uznały za spełnione pozostałe wymagania art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w niniejszej sprawie) polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia wszystkich określonych w tym przepisie warunków. Należy podkreślić, że decyzja ta jest decyzją związaną co oznacza, że w sytuacji spełnienia wymagań art. 61 ust. 1 organ ma obowiązek wydać żądaną decyzję. Nie budzi też wątpliwości, iż sprawa należąca do zakresu inwestycji budowlanych musi być rozpatrywana i rozstrzygana przy zastosowaniu systemowej, a także celowościowej wykładni przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie wprost (tu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) lub też stanowią systemową kanwę do oceny danej sprawy (tu art. 2, 7, 21 i 64 ust. 3 Konstytucji, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i art. 7 k.p.a.). Systemowo i funkcjonalnie rozumiane ustawodawstwo – w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy – nie może być tak stosowane, aby służyło hamowaniu budownictwa. Właściwe a więc proinwestycyjne rozumienie norm z zakresu inwestycji budowlanych prowadzi do wniosku, że odmowę uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce, gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich, konsekwencją jest obowiązek organu takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą, które umożliwia uwzględnienie wniosku inwestora (por. II OSK 1520/07, II OSK 860/09). W wyroku z dnia 31 maja 2010 roku sygn. akt II OSK 860/09, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd podzielany przez skład orzekający, że ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu wymaga zastosowania wykładni celowościowej. Podkreślono także, iż "restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może prowadzić do automatycznego uznania pryzmatu ładu przestrzennego nad prawem własności. W tym samym wyroku NSA zauważył także, że rozporządzenie wykonawcze (tu z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia...), oczywiście nie może mieć pierwszeństwa nad ustawą. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 ustawy formułuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Dowodem przeprowadzonym na okoliczność spełnienia przez projektowaną inwestycję warunków z art. 61 ust. 1 powinna być analiza sporządzona na podstawie rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań (...). Analiza taka składa się z części tekstowej i graficznej, a wyniki analizy zawierające obie części stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków , o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zdaniem Sądu prawidłowa analiza powinna wskazywać wszystkie działki w obszarze analizowanym wraz z ich zabudową. Dopiero bowiem ustalenie takich obiektów umożliwia przejście do badania spełnienia wymagań wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Analiza winna także wskazywać na sposób wykreślenia obszaru analizowanego oraz na działkę (działki) znajdujące się w obszarze analizowanym, dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane w sposób podobny. Natomiast zdaniem Sądu podstawą ustaleń uregulowanych w § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia jest zabudowa wszystkich działek objętych obszarem analizowanym. Zdaniem Sądu analiza słowna znajdująca się w aktach administracyjnych tych warunków nie spełnia. Nie wyjaśnia sposobu wykreślenia obszaru analizowanego (uczynił to dopiero organ I instancji wskazując front nieruchomości od ul. [...] wynoszący 33,6 m, co wskazuje na wyznaczenie granicy obszaru analizowanego w odległości 100,8 m od frontu działki) ani nie uzasadnia wyznaczenia linii zabudowy na nieruchomości objętej wnioskiem na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia, co zresztą uniemożliwiło zdaniem organu uwzględnienie wniosku. Z kolei z załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji – wynika, że nie wszystkie budynki mieszczące się w obszarze analizowanym zostały nią objęte w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a więc i spornej w sprawie linii zabudowy. Linia ta została wykreślona w odległości 16 m od krawędzi pasa drogowego ul. [...] i 13 m od krawędzi pasa drogowego ul. [...] na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia. Jak już stwierdzono, takie wykreślenie linii zabudowy stało się podstawą do odmowy ustalenia żądanych warunków bowiem część nieruchomości na której możliwa byłaby budowa jest niewystarczająca do realizacji zamierzenia inwestora. Równocześnie inwestor (skarżący) przede wszystkim kwestionuje ten sposób wykreślenia linii zabudowy, co w jego ocenie narusza § 4 ust. 1,2 i 4 rozporządzenia, a w konsekwencji mimo uznania przez organy spełnienia pozostałych warunków, zaskutkowało odmową jego udzielenia. W § 4 rozporządzenia zawarto szereg wskazań co do wyznaczenia linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora (art. 1, 2, 3, 4 § 4). W pierwszym rzędzie rozporządzenie preferuje najkorzystniejszy dla zapewnienia ładu przestrzennego wariant ustalania linii zabudowy, to jest taki, gdy stanowi on przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Takie rozwiązanie w wielu przypadkach nie jest możliwe do zastosowania (np. istniejąca zabudowa, warunki terenowe). Kolejną, szczególnie istotną zasadą określoną w § 4 ust. 2, jest przestrzeganie przepisów odrębnych przy ustalaniu linii zabudowy. Zgodnie z tą regulacją w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Przewiduje się też regulację zastosowaną w niniejszej sprawie - § 4 ust. 3 – kiedy linię nowej zabudowy wyznacza się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku (dotychczasową linię tworzy uskok), który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Regulacje stanowiące zabezpieczenie na wypadek wystąpienia konkretnych sytuacji, których nie da się rozstrzygnąć z uwzględnieniem poprzednich unormowań, zawiera § 4 ust. 4 dopuszczając, a więc w istocie co do zasady wyjątkowo i w szczególnie uzasadnionych przypadkach inne rozwiązanie w zakresie ustalenia linii zabudowy, z tym, że skorzystanie z tej możliwości zawsze powinno być uzasadnione w decyzji. Trzeba w tym miejscu stwierdzić, że co do zasady linia zabudowy ustalona powinna być od frontu nowej zabudowy, to jest od drogi publicznej, od której dla danej inwestycji przewiduje się główny wjazd, a więc w niniejszej sprawie od ulicy Wiejskiej. O znaczeniu linii zabudowy w aspekcie odległości od drogi publicznej (od pasa drogowego) świadczy ogólna zasada, że przy ich wyznaczaniu muszą być uwzględnione unormowania wynikające z przepisów odrębnych, w tym przypadku określające odległość od drogi publicznej. Linię zabudowy należy bowiem rozumieć jako "nieprzekraczalną" wyłącznie w kierunku pasa drogi publicznej. Działka objęta wnioskiem przylega do dwóch dróg publicznych: gminnej ul. [...] i powiatowej ul. [...]. Niewątpliwie należało więc w sprawie ustalić także linię zabudowy od tej ostatniej drogi publicznej. Nie oznacza to jednak, że to ustalenie linii zabudowy winno nastąpić na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia, chociażby z tego względu, że przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie linii zabudowy (niż § 4 ust. 1, 2, 3), jeżeli wynika z analizy. Nadto należy podkreślić, że tak jak nie można interpretować art. 61 ust. 1 ustawy bez uwzględnienia norm konstytucyjnych, tak samo niedopuszczalna jest wykładnia rozporządzenia w oderwaniu od brzemienia przepisu ustawy, a normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Skoro zatem przesłanki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczać, w sytuacji gdy wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia nie jest możliwe (co wymaga jednak sporządzenia prawidłowej analizy) ani § 4 ust. 2 (co nie zostało uzasadnione) to nie może to prowadzić do wniosku (przy wyznaczaniu linii na podstawie § 4 ust. 3), co uczyniło działkę nie wystarczającą dla planowanej zabudowy, że brak jest spełnienia jednej z przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ w tym właśnie celu rozporządzenie zawiera § 4 ust. 4, pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny, niż poprzez przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Trzeba też wskazać, że ani z analizy ani z decyzji nie wynika dlaczego linia zabudowy – w szczególności – od ul. [...] nie została wyznaczona na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia, Wtedy jej wyznaczenie uwzględniałoby przepisy ustawy o drogach publicznych, a linia ta byłaby w odległości 8 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] (art. 43 ust. 1, lp. 3b ustawy o drogach publicznych). Brak też uzasadnienia dla rezygnacji z § 4 ust. 2 i ust. 4 co do linii zabudowy od strony ul. [...] (gmina). Ma to duże znaczenie. Bo ograniczenie tych linii w oparciu o § 4 ust. 2 lub ust. 4 dawałaby możliwość zabudowy nieruchomości w zbliżony do postulowanego sposób. Zdaniem Sądu, o ile organy wykażą niemożność ustalenia linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 2 rozporządzenia, to § 4 ust. 4 winien być rozumiany, jako podstawa ustalenia linii zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1,2,3, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi art. 61 ust. 1 ustawy. Z powyższego wynika, że dokonane przez organy obu instancji zaostrzenie kryteriów ustalania warunków zabudowy o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, polegające na odniesieniu się jedynie do części zabudowy w obszarze analizowanym i wyznaczeniu linii zabudowy w oparciu o § 4ust. 3 rozporządzenia było niedopuszczalne. Obraza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy a także przepisów rozporządzenia (§ 4, § 3) musiało skutkować uchyleniem decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej. W postępowaniu ponownym organ I instancji sporządzi prawidłową analizę, dokona jej oceny, w tym ustali linię zabudowy w oparciu o § 4 rozporządzenia, wykazując dlaczego skorzystał z konkretnego rozwiązania wynikającego z tego przepisu, a co spowodowało rezygnację z innych rozwiązań. Kierując się powyższą argumentacją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w zw. z art. 134 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) orzeczono jak w sentencji, o kosztach rozstrzygnięcia rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa.