III SA/Łd 330/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o wymeldowanie R. J. oddala skargę III SA/Łd 330/12 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wymeldowania R.J. z pobytu stałego w lokalu przy ul. A. 6 w Z. Organ ustalił następujący stan faktyczny w sprawie. W dniu 6 grudnia 2011 r. do Prezydenta Miasta Z. wpłynął wniosek Prokuratury Okręgowej w Zielonej Górze o wszczęcie postępowania w sprawie wymeldowania z urzędu R.J. z pobytu stałego w lokalu przy ul. A. 6 w Z. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2011 r. Prezydent Miasta Z. odmówił wszczęcia postępowania we wskazanej wyżej sprawie. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ meldunkowy wyjaśnił, iż wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowym zakresie było niezasadne, bowiem w stosunku do R.J. zapadła już decyzja administracyjna o jego wymeldowaniu z ww. adresu (decyzja z dnia [...], znak [...]). Pomimo przesłania tej informacji do Prokuratury Okręgowej w Zielonej Górze, ta ponowiła swój wniosek i zażądała jego merytorycznego rozpatrzenia. Zdaniem organu meldunkowego, wcześniejsze rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiocie wymeldowania R.J. z pobytu stałego w lokalu przy ul. A. 6 w Z. stanowi uzasadnioną przyczynę uniemożliwiająca wszczęcie kolejnego postępowania w ww. sprawie. W tym zakresie organ odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11. Mając powyższe na uwadze organ meldunkowy I instancji uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji przepisu art. 61a k.p.a., zgodnie z którym - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie Prokurator Prokuratury Okręgowej w Zielonej Górze zarzuciła postanowieniu organu I instancji rażące naruszenie art. 61a k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz umorzenie postępowania organu pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości. W uzasadnieniu zażalenia podniosła, iż zwrócenie się przez prokuratora o wszczęcie postępowania administracyjnego jest dla organu wiążące i uruchamia je z urzędu. Wniosek prokuratora nie podlega bowiem w żadnym razie ocenie organu co do jego zasadności. Zatem w omawianym przypadku obowiązkiem organu I instancji było podjęcie czynności procesowej skierowanej na wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, a następnie jego umorzenie z powodu bezprzedmiotowości. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojego postanowienia z dnia 15 lutego 2012 r. podzielił stanowisko organu I instancji co do zasadności odmowy wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy zwrócił przede wszystkim uwagę, że nie budzi żadnych wątpliwości, iż w stosunku do R.J. zapadła już ostateczna decyzja o jego wymeldowaniu. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy w takim przypadku słusznym jest skorzystanie przez prokuratora z uprawnień wynikających z przepisu art. 182 k.p.a., który daje mu prawo żądania wszczęcia postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w omawianym przypadku chodzi o decyzję ostateczną, która zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., może być poddana weryfikacji jedynie w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Według organu odwoławczego w takim przypadku uprawnienia prokuratora wynikają z przepisu art. 184 § 1 k.p.a. Wobec powyższego organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 61a k.p.a. Odwołując się do treści art. 61a k.p.a. Wojewoda wskazał, że przepis ten zawiera nieskonkretyzowaną, nieostrą przesłankę odmowy wszczęcia postępowania poprzez uznanie za podstawę odmowy wszczęcia "inne uzasadnione przyczyny". Jak skonstatował organ, wobec ich niesprecyzowania istotne znaczenie mieć będzie w tym przypadku orzecznictwo sądowe. Jak natomiast wynika z treści uzasadnienia organu I instancji, skorzystał on z tej możliwości odwołując się do orzecznictwa i wskazał, że przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozstrzygania żądania w trybie administracyjnym. Reasumując, Wojewoda [...] stanął na stanowisku, że organ I instancji słusznie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania R.J. z pobytu stałego w lokalu przy ul. A. 6 w Z. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wydanie w tej sprawie decyzji merytorycznej stanowi w oczywisty sposób przeszkodę do ponownego wszczęcia postępowania w tym samym przedmiocie, tym bardziej, że decyzja ta jest decyzją ostateczną, a zawarte w niej rozstrzygnięcie jest zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że w jego ocenie, w sytuacji, gdy w sprawie zapadła już ostateczna decyzja, uprawnienia prokuratora wynikają z przepisu art. 184 § 1 k.p.a., a nie art. 182 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody [...] złożył Prokurator Okręgowy w Zielonej Górze, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 i art. 144 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że zwrócenie się przez prokuratora z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu ma charakter wiążący dla organu i nie podlega ocenie co do zasadności. Organ nie może zatem odmówić wszczęcia postępowania, chyba, że przepis prawa zabrania wszczęcia lub prowadzenia postępowania. Zdaniem Prokuratora, odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu "innej uzasadnionej przyczyny" zachodziłaby wówczas, gdyby załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej nie było legalnie możliwe z powodu żądania podlegającego rozpoznaniu w innej niż decyzja administracyjna formie, jak np. wydanie zaświadczenia, umowa cywilnoprawna, czynność materialne – techniczna, brak byłoby przepisów prawa materialnego, na podstawie których organ mógłby rozpatrzyć sprawę, zaistniałaby okoliczność nieistnienia decyzji, którą należałoby poddać ocenie, czy też okoliczność oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem przez sąd administracyjny na decyzję, której dotyczy żądanie, z powodu powagi rzeczy osądzonej. Zdaniem Prokuratora, istnienie ostatecznej decyzji wydanej w sprawie, w sytuacji, gdy strona wnosi o wydanie decyzji tożsamej z decyzją ostateczną stanowi natomiast podstawę do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi występujący w imieniu strony skarżącej Prokurator Prokuratury Okręgowej w Łodzi popierał skargę, a pełnomocnicy organu wnosili o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Wojewody [...]ego, który utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Z. o odmowie wszczęcia na żądanie Prokuratora Okręgowego w Zielonej Górze postępowania o wymeldowanie R.J., wydane przez organ I instancji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się od rozstrzygnięcia, czy w sytuacji wniesienia przez prokuratora żądania wszczęcia postępowania administracyjnego organ ma prawne możliwości zastosowania art. 61a k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania, czy też mamy do czynienia z sytuacją związania organu administracji żądaniem prokuratora wszczęcia postępowania, a organowi pozostaje ewentualnie jedynie możliwość jego umorzenie z uwagi na bezprzedmiotowość jego dalszego prowadzenia. W kontrolowanym przypadku organy meldunkowe (Prezydent Miasta Z. i Wojewoda [...]) uznały, iż żądanie Prokuratora Okręgowego w Zielonej Górze zawarte we wniosku z 29 listopada 2011 r. dotyczy sprawy, która została już ostatecznie rozstrzygnięta. Wniosek bowiem Prokuratora dotyczył wymeldowania R.J. z pobytu stałego w Z. przy ul. A. 6. Tymczasem organ I instancji (Prezydent Miasta Z.), wskazując na swoją decyzję z [...] orzekającą o wymeldowaniu R.J., która to decyzja stała się ostateczna, podkreślał, iż wniosek Prokuratora o wszczęcie postępowania jest w tej sytuacji bezprzedmiotowy. Podnosił, iż zaistniały w tym przypadku "inne uzasadnione przyczyny" dla odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a k.p.a. Stanowisko w tym zakresie poparł organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżone przez Prokuratora postanowienie organu I instancji. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcia organów administracji podjęte w niniejszej sprawie były prawidłowe i nie ma racji Prokurator Okręgowy w Zielonej Górze argumentując, iż w niniejszym stanie faktycznym doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego o wymeldowanie z urzędu i winno zostać ono zakończone rozstrzygnięciem organu I instancji o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wobec ustalenia, iż w stosunku do R.J. zapadło już ostateczne rozstrzygniecie o jego wymeldowaniu. Zgodnie z art. 182 k.p.a. Prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Przesłanką żądania prokuratora wszczęcia postępowania w sprawie indywidualnej jest usunięcie "stanu niezgodnego z prawem". To ustawowe określenie wskazuje, że prokurator może wystąpić z takim żądaniem jedynie w przypadku bezczynności organu administracyjnego niezgodnej z prawem. Przypadek taki – ze stanowiska prokuratury – ma miejsce wtedy, "gdy bezczynność organu narusza interes Rzeczypospolitej Polskiej lub interes społeczny" (§ 382 ust. 1 Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury – rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 24 marca 2010 r.). Jak przy tym wskazuje się w literaturze, przedmiotem wniosku prokuratora nie jest jako takie żądanie usunięcia stanu niezgodnego z prawem, lecz żądanie załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji. Prokurator może żądać wszczęcia postępowania tylko wówczas, gdy stan niezgodny z prawem może być usunięty przez organ administracji publicznej poprzez wydanie i wykonanie decyzji administracyjnej. Żądanie wszczęcia postępowania wniesione przez prokuratora do właściwego organu podlega przy tym rozpatrzeniu na zasadach i w trybie przewidzianych w k.p.a. W odróżnieniu jednak od strony postępowania prokurator nie opiera żądania załatwienia sprawy na interesie prawnym ani obowiązku, określonym przepisem prawa materialnego, lecz jedynie na podstawie niezgodnego z prawem zaniechania wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby. W zasadzie będzie chodziło o przypadki, w których postępowanie administracyjne może być wszczęte przez organ administracyjny z urzędu. Nie ulega wątpliwości, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego wniesione przez prokuratora jest dla organu administracyjnego wiążące, co oznacza tyle, że "żądanie prokuratora ma spowodować wszczęcie postępowania, w którym organ rozpatrzy sprawę administracyjną, a jak ją zakończy – to zależy od faktów i prawa" (patrz. B. Adamiak, J. Borkowski KPA Komentarz 11 Wydanie str. 672 -673). Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 188 k.p.a., prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182 – 184 służą prawa strony. Prokurator występując z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego lub obowiązku innej osoby, nie będąc stroną postępowania, jest on podmiotem działającym na prawach strony. Z tego względu postępowanie jest wszczynane przez organ z urzędu ze wszystkimi tego konsekwencjami, a w szczególności co do daty jego wszczęcia i obowiązków określonych w art. 61 § 4 k.p.a. Przepisy k.p.a. nie określają przy tym daty wszczęcia postępowania z urzędu. W piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że datą tą jest dzień dokonania przez organ pierwszej czynności w sprawie, pierwszej czynności wobec strony, i jest nią najczęściej zawiadomienie o wszczęciu postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 291-292, postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981/1/poz. 150). W powoływanym wyżej Komentarzu do KPA ( str. 673) wyrażony został pogląd, że nie można podzielić poglądu J. Starościaka, że z uwagi na przyznanie prokuratorowi praw strony datę wszczęcia postępowania należy ustalać tak samo jak w przypadku żądania strony postępowania. Kodeks taki skutek prawny przywiązuje w art. 61 § 3 jedynie do żądania strony postępowania, a z braku uregulowania tej kwestii w art. 182 nie można wywodzić takich uprawnień prokuratora, które wykraczają poza jego pozycję procesową podmiotu na prawach strony ustanowioną w art. 188. Zaprezentowany pogląd Sąd w obecnym składzie w pełni podziela. Skoro zatem złożenie wniosku przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Zielonej Górze do Prezydenta Miasta Z. nie spowodowało automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wymeldowania R.J. z pobytu stałego w Z. przy ul. A. 6, z którego został on już wymeldowany ostateczną decyzją z 26.04.2010 r., umorzenie postępowania w sprawie nie znajduje uzasadnienia. Umorzyć bowiem można postępowanie, które jest w toku. Tymczasem wniosek prokuratora – jak wskazano powyżej – nie spowodował automatycznego wszczęcia postępowania o wymeldowanie, a zatem nie zaistniały przesłanki do jego umorzenia. W rezultacie w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone przez prokuratora dotyczy postępowania, które organ administracji już przeprowadził i zakończył wydaniem decyzji, zgodnej z treścią wniosku prokuratora, w ocenie Sądu, organ może na podstawie art. 61a k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a. "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". W pierwszej kolejności wskazać należy w związku z tym, że art. 61a k.p.a. obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r., a został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz.18). Nowelizacja ta w zamyśle ustawodawcy miała zagwarantować wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną ( z przyczyn podmiotowych) lub z innych uzasadnionych przyczyn ( przyczyny odnoszące się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Zauważyć należy, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną., a drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy natomiast przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Za taką uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania należy uznać sytuację, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, gdy organ administracji nie pozostawał w bezczynności i już wcześniej przeprowadził postępowanie administracyjne oraz zakończył je wydaniem ostatecznej decyzji, w tym wypadku dodatkowo zgodnej z wnioskiem prokuratora. W takim wypadku wszczynanie postępowania przez organ z urzędu należy ocenić jako zupełnie niecelowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. R.A.