II SA/Kr 338/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Aldona Gąsecka – Duda Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi PPHU "A" Delikatesy [...], D. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 stycznia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej PPHU "A" Delikatesy [...], D. H. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 4 listopada 2011 r. nr [...] Starosta T. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił P.H.U. [...] pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku handlowego [...] , zlokalizowanego na działkach nr nr [...] w N. wraz z rozbudową wewnętrznej instalacji wodociągowej kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania i elektrycznej, przebudową i przełożeniem sieci kanalizacji opadowej, przełożeniem odcinka sieci gazowej i odcinka sieci wodociągowej, przyłączem wodociągowym, przełożeniem kabli teletechnicznych, miejscami postojowymi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wymagania dla zabudowy działki nr [...] , określone zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części Gminy T. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy T. Nr XXXVII/435/02 z dnia 6 lutego 2002 r. Zgodnie z § 3 tego planu działka nr [...] zlokalizowana jest w terenach oznaczonych symbolem KS/UHG, czyli w terenach przeznaczonych pod usługi komunikacyjne, motoryzacyjne oraz usługi handlu i gastronomii. Zgodnie z kolei z zapisami § 38 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy T. Nr XXV/233/05 z dnia 27 kwietnia 2005 r. działka nr [...] zlokalizowana jest w terenach oznaczonych symbolem l-U, czyli w terenach przeznaczonych pod usługi nieuciążliwe, usługi uciążliwe. Odnosząc się do uwag, jakie do przedmiotowej sprawy złożył J.K. , organ wskazał, że przy wydaniu pozwolenia na budowę respektowany jest stan wynikający z rejestru gruntów oraz księgi wieczystej na dzień wydania pozwolenia. Stan ten, pomimo informacji, że będzie (w bliżej nieokreślonym czasie) w tej sprawie wniesione podanie o unieważnienie aktu notarialnego, nie uległ zmianie. W dalszym ciągu w rejestrze gruntów figuruje podział działki nr [...] na działki nr nr [...] . Organ wskazał też, że ustanowienie służebności na działce, zawsze wiąże się z jej prawnymi ograniczeniami, jednakże służebność ta nie wskazuje ile osób czy pojazdów może z niej korzystać. Warunek konieczny do wydania niniejszej decyzji, jakim jest dostęp działki do drogi publicznej jest spełniony. Podsumowując organ uznał, że przedłożone w sprawie dokumenty spełniając warunki określone w art. 32 ust. 4, 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z czym nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od tej decyzji wniósł J.K. wskazując, że decyzją z dnia 4 lutego 2011 r. Wójt Gminy T. uchylił podział nieruchomości oznaczonej jako działka [...] na działki [...] . W rezultacie działka [...] nie istnieje. Brak zgodności między zapisami w Księgach Wieczystych i Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego, a decyzjami Wójta Gminy T. spowodował, że H.K. jest pozbawiona prawa do dysponowania działką nr [...] , której jest właścicielką na podstawie aktu notarialnego z dnia 21 marca 2006 r. Decyzją z dnia 2 stycznia 2012 r. znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 243 z 23 grudnia 2010 r., poz. 1623) i art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił w całości decyzję Starosty T. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 138 § 2 k.p.a., art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie. Następnie organ wskazał, że na mapie do celów projektowych przygotowanej dla zamawiającego przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego nadaje się klauzulę, stanowiącą poświadczenie organu prowadzącego zasób w zakresie dopełnienia przez wykonawcę prac geodezyjnych obowiązku wynikającego z art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Następnie organ przytoczył treść § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i stwierdził, że po dokonaniu analizy zatwierdzonego projektu budowlanego, a w szczególności zatwierdzonego projektu zagospodarowania działek nr [...] , jako załącznika Nr 1 do decyzji Starosty T. mapa do celów projektowych na której został on sporządzony - nie spełnia przytoczonych wyżej przepisów. Ponadto, jak wskazał organ, w sytuacji wydania ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. o uchyleniu, w wyniku wznowienia postępowania, ostatecznej decyzji Wójta Gminy T. z dnia 16 marca 2010 r., o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z umorzeniem tego postępowania, której rozstrzygnięcie (wiążące strony i organy administracji publicznej) było znane Staroście T. przed wydaniem pozwolenia na budowę i było przekazane do wiadomości Sądu Rejonowego w T. Wydział VI Ksiąg Wieczystych oraz Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w T., należy stwierdzić, iż dołączona do projektu budowlanego mapa sytuacyjno-wysokościawa do celów projektowych, przyjęta do zasobu powiatowego w dniu 26 listopada 2010 r. i zaewidencjonowana pod nr [...] , przedstawiająca działkę nr [...] , powstałą po uchylonym podziale działki nr [...] , w dacie wydania zaskarżonej decyzji była już nieaktualna. Także inwestor rozbudowy i przebudowy budynku handlowego nie miał już umocowania prawnego do wymieniania działki nr [...] we wniosku z dnia 29 lipca 2011 r. o pozwolenie na budowę oraz w swoim oświadczeniu z dnia 19 lipca 2011 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła PPHU [...] . Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt. 2 i 3, art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, że projekt budowlany nie zawierał projektu zagospodarowania działki lub terenu i nie został sporządzony na aktualnej mapie, pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie, a zwłaszcza, że projekt zagospodarowania działki lub terenu, który jest integralną częścią projektu budowlanego określił funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego. Strona skarżąca wskazała także na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ I instancji nie sprawdził zgodności projektu budowlanego z ustaleniami zamiejscowego planu zagospodarowania przestrzennego względnie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w tym techniczno-budowlanymi przepisami, a także kompletności projektu budowlanego, co pozostaje w rażącej sprzeczności i stanowi poważne wątpliwości, albowiem organ I instancji zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku handlowego Delikatesy [...] dokonał kompleksowego sprawdzenia projektu budowlanego, naruszenie art. 81 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane polegający na przyjęciu, że organ I instancji nie dokonał kontroli przestrzegania przepisów prawa zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto strona skarżąca wskazała na istotne uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13 k.p.a., a także art. 28 k.p.a., art. 35 i 36 k.p.a., art. 61 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 136 i 138 § 2 k.p.a., polegające na bezkrytycznym przyjęciu, jako dowodu w sprawie pozwu o usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w Księdze Wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalanie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] uchylająca w całości do ponownego rozpatrzenia decyzję Starosty T. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P.H.U. "[...] pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku handlowego [...] . Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaznaczyć na wstępie należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi więc wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna. O wyjątkowości uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. świadczy także stanowisko przyjęte w judykaturze i doktrynie, w świetle którego wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego którego konsekwencją jest brak wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011). Zaznaczyć przy tym należy, iż wprawdzie stanowisko to wypracowane zostało przed zmiana przepisu dokonaną nowelizacją z dnia 3 grudnia 2010 r. w ustawie o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2011 r. Nr 6 poz. 18) tym niemniej nowelizacja ta w ocenie sądu nie zmieniła prawnego charakteru decyzji kasacyjnych i generalnych zasad ich stosowania a miała jedynie na celu bardziej precyzyjne ujęcie przesłanek warunkujących możliwość wydania tego typu decyzji. Za zmianą przepisu art. 138 § 2 nie poszła bowiem zmiana innych przepisów postępowania (jak art. 15 k.p.a. czy art. 136 k.p.a) warunkujących zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, którego istotą jest dwukrotna, merytoryczna ocena ustalonego stanu faktycznego dokonywana przez organy administracji i urzeczywistniająca się w postaci wydawanych decyzji merytorycznych. Dokonania doktryny i orzecznictwa w wyżej wskazanym zakresie, w ocenie sądu w znacznej części, zachowują w dalszym ciągu swą aktualność. W dalszym ciągu należy więc decyzje typu kasacyjnego traktować jako wyjątkową, której wydanie przez organ II instancji jest ograniczone do sytuacji, kiedy konieczny do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ma znaczny zakres - przy czym w obecnej regulacji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musi mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ten niejasny zapis należy interpretować w powiązaniu z analizą uzasadnienia rządowego projektu ustawy, będącą swoistym źródłem wykładni legalnej. Zgodnie z tym uzasadnieniem, celem nowelizacji a przynajmniej projektodawców nowelizacji ustawy było ograniczenia zbyt częstego korzystania przez organy odwoławcze z decyzji kasacyjnych. Należy więc wnosić, iż w stosunku do poprzedniej regulacji (rozstrzygnięcie sprawy musiało wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części) obecne unormowanie w zakresie skrępowania organów odwoławczych co do wydania orzeczenia kasacyjnego nie zostało ograniczone a pozostało na co najmniej tym samym poziomie. Zdaniem sądu zatem, w obecnym stanie prawnym przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji kasacyjnej jest także znaczny zakres koniecznego do przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Jeżeli zatem zakres sprawy konieczny do przeprowadzenia nie ma znacznego rozmiaru, obowiązkiem organu II instancji jest przeprowadzić to postępowania i orzec merytorycznie. Stanowisko to potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny który w wyroku z z dnia 24 listopada 2011 r. I OSK 2056/10 wskazał, iż uchylenie decyzji organu I instancji pomimo istnienia możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. narusza art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien zatem w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie wskazał w żaden sposób jaki to konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i dlaczego ewentualnych uchybień organu I instancji nie uzupełnił we własnym zakresie. Sposób uzasadnienia tej decyzji wskazuje zdaniem sądu także, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, skutkiem czego stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. Analiza tego uzasadnienia z punktu widzenia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że Wojewoda [...] , z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zamiast ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy dokonał wyrywkowej kontroli decyzji organu I instancji ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, iż projekt zagospodarowania działek został sporządzony na mapie, która nie spełnia wymogów § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie wskazując nawet jakich to wymogów mapa nie spełnia. Poza powyższym stwierdzeniem organ wskazał jeszcze, że na skutek uchylenia decyzji Wójta Gminy T. z dnia 16 marca 2010 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oznaczonej jak działka [...] , mapa sytuacyjno-wysokościowa dołączona do projektu budowlanego przedstawiająca działkę nr [...] powstałą po uchyleniu decyzji zatwierdzając podział działki nr [...]była już nieaktualna a inwestor nie miał umocowania prawnego do działki [...] . W tym przypadku Wojewoda również nie wyjaśnił motywów, którymi się kierował. Nie wiadomo zatem dlaczego organ uznał zmiany podziału działek za istotne dla wydanego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć należy, że zmiana podziału działek nie wpłynęła na zmianę stosunków właścicielskich. Nie jest zatem dla sądu jasne w jaki sposób ta zmiana, zdaniem organu pozbawiła inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na uwadze powyższe, nie sposób uznać zaskarżonej decyzji za prawidłową i poddającą się kontroli sądu. Uzasadnienie tej decyzji, sprowadzające się w głównej mierze do zacytowania przepisów prawa oraz lakonicznego odniesienia się do dwóch wskazanych powyżej kwestii sprawia, że nie jest możliwa należyta ocena zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego. Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać wyczerpującą ocenę dowodów oraz ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy. W rozpatrywanym przypadku powody uchylenia decyzji organu I instancji przez Wojewodę [...] nie zostały należycie wyjaśnione ani uzasadnione. Rozpoznając sprawę ponownie organy prowadzące postępowanie zobowiązane będą uwzględnić powyższe uwagi sądu, w szczególności te odnoszące się do prawidłowego i rzetelnego uzasadnienia decyzji. Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.