VI SA/Wa 438/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu zakładu pracy chronionej oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Do wydania decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: Wojewoda [...] w decyzji z [...] lipca 2011 r. [...] stwierdził utratę, z dniem 1 stycznia 2001 r., statusu pracy chronionej, przyznanego pracodawcy E .Sp.z.o.o. z siedzibą w S. Wojewoda wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalone zostało, że w firmie E. Sp.z.o.o z siedzibą w S., na przestrzeni lat dochodziło do nieprawidłowości polegających na fikcyjnym zawyżeniu wskaźnika dotyczącego zatrudnienia w zakładzie osób niepełnosprawnych. Według ustaleń organu I instancji wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o rehabilitacji nie został utrzymany na wymaganym przepisami poziomie 40 % począwszy od 1 stycznia 2001 r. W firmie posiadającej od 1 stycznia 1998 r. status zakładu pracy chronionej, na przestrzeni lat dochodziło do nieprawidłowości, polegającej na fikcyjnym zawyżaniu wskaźnika dotyczącego zatrudnienia w zakładzie osób niepełnosprawnych. Fikcyjność zatrudnienia polegała na tym, że sporządzane były dokumenty i odprowadzane składki tak, jak gdyby dane osoby pracowały, mimo, iż faktyczne nie świadczyły pracy. Dokumentacja nie odpowiadała stanowi faktycznemu, a zatrudnienie wskazanych pracowników miało charakter wyłącznie pozorny. Ustalono następujące wyniki: - w styczniu 1998 r. wskaźnik wyniósł 40,34 % przy uwzględnieniu fikcyjnego zatrudnienia F.S. oraz wliczeniu L.S. w wymiarze czasu pracy 1/7 etatu, - w styczniu 2000 r. wskaźnik wyniósł 40,13 % przy uwzględnieniu fikcyjnego zatrudnienia F.U. oraz wliczeniu L.S. w wymiarze czasu pracy 1/7 etatu, - w lutym 2000 r. wskaźnik wyniósł 40,14 % przy uwzględnieniu fikcyjnego zatrudnienia F.U. oraz wliczeniu L.S. w wymiarze czasu pracy 1/7 etatu, - w grudniu 2000 r. wskaźnik wyniósł 40,69 % przy uwzględnieniu fikcyjnego zatrudnienia F.U. oraz wliczeniu L.S. w wymiarze czasu pracy 1/7 etatu, - w styczniu 2001 r. wskaźnik wyniósł 39,95 % przy uwzględnieniu fikcyjnego zatrudnienia F.U. oraz wliczeniu L.S. w wymiarze czasu pracy 1/7 etatu, - w kwietniu 2001 r. wskaźnik wyniósł 40,13 % przy uwzględnieniu fikcyjnego zatrudnienia F.U. oraz wliczeniu L.S. w wymiarze czasu pracy 1/7 etatu, - w maju 2001 r. wskaźnik wyniósł 39,79 % przy uwzględnieniu fikcyjnego zatrudnienia F.U. oraz wliczeniu L.S. w wymiarze czasu pracy 1/7 etatu (wskaźnik spada do poziomu 39,96 % już w przypadku uwzględnienia jako osoby fikcyjnie zatrudnionej samej tylko F.U.), - w sierpniu 2002 r. wskaźnik wyniósł 39,45 % przy uwzględnieniu fikcyjnego zatrudnienia F.U. oraz wliczeniu L.S. w wymiarze czasu pracy 1/7 etatu (wskaźnik spada do poziomu 39,64 % już w przypadku uwzględnienia jako osoby fikcyjnie zatrudnionej samej tylko F.U.), - w stycznia 2003 r. wskaźnik wyniósł 39,02 % przy uwzględnieniu fikcyjnego zatrudnienia F.U., H.D., J.W. oraz wliczeniu L.S. w wymiarze czasu pracy 1/7 etatu (wskaźnik spada do poziomu 39,69 % już w przypadku uwzględnienia jako osoby fikcyjnie zatrudnionych dwóch osób wykazanych jako pracownicy pełnoetatowi), - w lutym 2003 r. wskaźnik wyniósł 38,79 % przy uwzględnieniu fikcyjnego zatrudnienia F.U., H.D., J.W. oraz wliczeniu L.S. w wymiarze czasu pracy 1/7 etatu (wskaźnik spada do poziomu 39,94 % już w przypadku uwzględnienia jako osoby fikcyjnie zatrudnionej jednej tylko osoby wykazanej jako pracownik pełnoetatowy), - w grudniu 2010 r. wskaźnik wyniósł 40,48% przy uwzględnieniu fikcyjnego zatrudnienia S.L., K.P. i J.W. (jako osób niepełnosprawnych) oraz R.L. (jako osoby pełnosprawnej), - w styczniu 2011 r. wskaźnik wyniósł 40,44% przy uwzględnieniu fikcyjnego zatrudnienia S.L., K.P. i J.W. (jako osób niepełnosprawnych) oraz R.L. (jako osoby pełnosprawnej). Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa stwierdził, iż sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wojewoda [...], zdaniem Ministra, badając wskaźniki zatrudnienie osób niepełnosprawnych dokonał jednocześnie weryfikacji istnienia stosunku pracy oraz wymiaru czasu pracy. Podkreślił, że Wojewoda [...], podejmując decyzję, na podstawie art. 30 ust. 3ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej w razie niespełnienia warunków lub obowiązków, nie jest uprawniony do rozstrzygania o istnienie bądź nie istnieniu stosunku pracy lub w jakim wymiarze dana osoba jest zatrudniona. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż nie można w przedmiotowej sprawie wydać decyzji (zweryfikować wskaźników) bez odniesienia się do ustaleń przeprowadzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jest w stanie w pełni zweryfikować prawidłowość zgłoszonych do ubezpieczenia społecznego pracowników zarówno niepełnosprawnych jak i sprawnych. Wprawdzie zebrany materiał dowodowy może usprawiedliwiać przekonanie Wojewody [...] , iż dokonane przez niego ustalenia wskazują na to, iż część osób nie pozostawała w zatrudnieniu w Spółce, to jednak nie upoważnia to ten organ do samodzielnego określenia, gdzie stosunek pracy nie zachodzi i wyciąganie z tego określonych skutków prawnych tylko w stosunku do pracodawcy. Biorąc pod uwagę, iż w przedmiotowej sprawie mogło dojść do bezprawnego korzystania ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z uwagi na krótki okres ich przedawnienia, niezwłoczne jest powiadomienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zaistniałej sytuacji. Organ II instancji podkreślił, że decyzja stwierdzająca utratę statusu pracy chronionej nie może opierać się na ustaleniach organu, który nie miał do tego upoważnienia. Tylko potwierdzenie prawomocną decyzją przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tzw. "fikcyjnego zatrudnienia" umożliwi Wojewodzie [...] prawidłowe wyliczenie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Dla istnienia tytułu ubezpieczenia społecznego pracownika, jakim jest pozostawanie w stosunku pracy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest uprawniony do badania zarówno faktu zawarcia umowy o pracę jak i jej ważności. Jego decyzje podlegają kontroli sądu w trybie odwoławczym. Utrzymanie w mocy przez Ministra decyzji Wojewody [...] doprowadziłoby do sytuacji, iż w przypadku wniesionej przez stronę skargi doszłoby do rozpatrywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny spraw będących we właściwości Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Ewentualna utrata statusu pracy chronionej przez E. sp. z o.o. jest uzależniona od ustaleń prokuratury Okręgowej w [...], ale dopiero po ich prawomocnym potwierdzeniu przez sąd. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Tym bardziej, że ustalony przez Wojewodę wskaźnik nie spada radykalnie i jeśli przy zatrudnieniu osób pełnosprawnych też dochodziło do nieprawidłowości to nie jest przesądzone niespełnienie przez Spółkę warunku, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji. Skargę na decyzję zdaniem Ministra, złożył Prokurator Okręgowy w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię tj. przepisu art. 28 pkt 1 ust. 1 w zw. z art. 30 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej poprzez przyjęcie braku legitymacji uprawnionego organu do wydania decyzji w przedmiocie nadania lub utraty statusu pracy chronionej, do czynienia ustaleń co do faktu "świadczenia zatrudnienia" przez osoby, których liczba decyduje o wysokości wskaźników zatrudnienia wymaganych ustawą. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wnosił o jej oddalenie przywołując argumentacje zawartą w decyzji. Uczestnik postępowania E.Sp.z.o.o.. z siedzibą w S. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w [...] skargi od decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] grudnia 2011 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. stwierdzająca utratę, z dniem 1 stycznia 2001 r., statusu pracy chronionej, przyznanego pracodawcy E. Spółka z o.o. z siedzibą w S., albowiem organ ten, zdaniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej, nie był upoważniony do samodzielnego określenia, gdzie stosunek pracy zachodzi i wyciągania z tego określonych skutków prawnych tylko w stosunku do pracodawcy. Decyzja ustalająca utratę statusu zakładu pracy chronionej nie może opierać się na ustaleniach organu, który nie miał do tego upoważnienia. Zdaniem skarżącego Prokuratora Okręgowego możliwym jest przyjęcie prawa orzekającego organu – w przedmiocie nadania lub utraty – statusu zakładu pracy chronionej – do czynienia własnych ustaleń realizacji warunków, o których mowa w art. 28 ust. 1-3 i art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 i 2, lub odpowiednio art. 28 ust. 1 pkt 1-3, art. 29 lub 30 ust. 2b bez konieczności oczekiwania na rozstrzygnięcie – zagadnienia wstępnego – przez inne określone skarżoną decyzją organy. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 127, poz. 721) Wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej w razie niespełnienia warunków lub obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 1-3 i art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 i 2, lub odpowiednio art. 28 ust. 1 pkt 1-3, art. 29 lub 30 ust. 2b, z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków. Nie budzi więc wątpliwości legitymacja organu (wojewody) do wydania decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej. Tego uprawnienia wojewody nie kwestionuje ani Minister Pracy i Polityki Społecznej, ani uczestnik postępowania. Rozstrzygnięcia wymaga natomiast zagadnienie, czy ten organ administracji publicznej, w ramach postępowania administracyjnego, ma prawo do czynienia własnych ustaleń w sprawach z zakresu pracy i ubezpieczeń społecznych należących do właściwości sądów powszechnych – sądów pracy oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wojewoda ustalił na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, na który składają się także zeznania świadków udostępnione przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, iż prowadzona przez zakład dokumentacja formalnie potwierdzała spełnienie warunków statusu pracy chronionej. Zakład podpisywał z pracownikami umowy o pracę i ponosił w związku z tym adekwatne obciążenia podatkowo-ubezpieczeniowe. Jednakże dokumentacja ta, zdaniem Wojewody, nie odpowiadała stanowi faktycznemu. Zatrudnienie tych pracowników miało charakter pozorny. Potwierdza to, w jego ocenie, zgromadzony materiał dowodowy. W tym miejscu należy zauważyć, iż Wojewoda[...] odstąpił od bezpośredniego przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, pracowników spółki, których zatrudnienie kwestionował. Oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu karnym. Nie przeprowadził w istocie najistotniejszej części postępowania dowodowego, co uchybia zasadom wyrażonym w art. 7 i 77 § 1 kpa. Cele obu postępowań są odmienne i w związku z tym odmienne okoliczności podlegają udowodnieniu zeznaniami świadków. Zgodzić się należy z Organem II instancji, że zgromadzony materiał dowodowy mógł usprawiedliwiać przekonanie Wojewody [...], iż część osób nie pozostawała w zatrudnieniu w Spółce, jednakże nie upoważniało to Wojewody [...] do samodzielnego określenia, gdzie stosunek pracy nie zachodzi, a zatrudnienie jest fikcyjne i wyciąganie z tego określonych skutków prawnych wobec pracodawcy. W sprawie niniejszej Wojewoda [...] badając wskaźniki zatrudnienia osób niepełnosprawnych dokonał jednocześnie weryfikacji istnienia stosunku pracy oraz wymiaru czasu pracy, do czego nie był uprawniony. Zdaniem Sądu, przepis art. 30 ust. 3 ustawy upoważniający Wojewodę do stwierdzenia statusu zakładu pracy chronionej z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, zgodnie, z którym pracodawca prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 12 miesięcy, zatrudniający nie mniej niż 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i osiągający wskaźniki zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o których mowa w pkt 1, przez okres co najmniej 6 miesięcy, uzyskuje status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, jeżeli wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi: a) co najmniej 40 %, a w tym co najmniej 10 % ogółu zatrudnionych stanowią osoby zaliczone do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, albo b) co najmniej 30 % niewidomych lub psychicznie chorych, albo upośledzonych umysłowo zaliczonych do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, nie obejmuje weryfikacji zatrudnienia w aspekcie ustalenia "fikcyjności", pozorności zatrudnienia. Wojewoda nie jest uprawniony do rozstrzygania o istnieniu lub nieistnieniu stosunku pracy. Takie uprawnienia ma jedynie Zakład Ubezpieczeń Społecznych weryfikujący podleganie ubezpieczeniu społecznemu. Jest on uprawniony do badania zarówno faktu zawarcia umowy o pracę jak i jej ważności. Jego decyzje podlegają kontroli sądu w trybie odwoławczym (wyrok Sądu najwyższego 23 lutego 2005 r. III UK 200/04) . Decyzja Zakładu nie wkracza jednak w treść stosunku prawnego łączącego strony umowy. W tym zakresie strony mogą zgłaszać żądanie ustalenia stosunku prawnego lub prawa na podstawie art. 189 k.p.c. Przyznanie Wojewodzie prawa czynienia ustaleń w zakresie nieistnienia stosunku pracy prowadziłoby do sytuacji, w której organ administracji publicznej (Wojewoda) rozstrzyga zagadnienie należące do innego organu, w tym wypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie objęcia ubezpieczeniem społecznym na mocy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz sądów powszechnych-sądów pracy w zakresie ustalenia istnienia stosunku pracy na podstawie kodeksu pracy w związku z art. 189 k.p.c., a rozstrzygnięcie to jest kontrolowane przez inny organ administracji publicznej – Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz w trybie skargi sądowoadminstracyjnej przez sąd administracyjny. Kwestie zatrudnienia, pracownika, pracodawcy, świadczenia pracy czy stosunku pracy reguluje kodeks pracy. Kodeks pracy jest aktem równorzędnym z innymi aktami rangi ustawowej. Z nadania ustawie nazwy "kodeks" nie wynika oczywiście jej formalna nadrzędność wobec innych ustaw (zob. art. 5 i 9 k.p.). Kodeks jest jednakże najważniejszym źródłem prawa w sensie faktycznym i z tego względu, interpretując przepisy innych ustaw – w razie wątpliwości – należy rozumieć je w sposób zgodny z kodeksem. Ustalenie przez Wojewodę nieistnienia stosunku pracy doprowadzić mogłoby także do sytuacji, w której ta sama osoba będzie traktowana przez jeden organ administracji publicznej jako pracownik, a inny odmówi jej tego przymiotu. Taka sytuacja stanowiłaby rażące naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i art. 8 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ nie naruszył prawa materialnego we wskazany przez Prokuratora Okręgowego sposób. Minister Pracy i Polityki Społecznej wykazał brak legitymacji po stronie Wojewody do czynienia ustaleń w zakresie istnienia bądź nieistnienia stosunku pracy sprowadzających się do zakwestionowania, z powodu pozorności istniejących, ważnych umów o pracę z pracownikami niepełnosprawnymi, a nawet z pracownikami pełnosprawnymi. Ważność tych umów może zostać zakwestionowana tylko w sposób wyżej wskazany. Mając powyższe na uwadze z braku uzasadnionych podstaw, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.