IV SA/Wa 630/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Miasta S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - uchyla zaskarżone postanowienie - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] marca 2012r. - zaskarżonym skargą przez Miasto S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2012r.; którym odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2009r. wydaną w trybie nieważnościowym i kontrolującą legalność orzeczeń o podpadaniu pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości miejskiej "F." "G." położonej w gminie S. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ podał, iż podstawą wznowienia jaką wskazał wnioskodawca jest art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. Natomiast nie nastąpiło wykazanie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o wystąpieniu przesłanek warunkujących wznowienie postępowania, co musiało skutkować rozstrzygnięciem o treść wyżej wskazanej. Miasto S. w skardze zarzuciło naruszenie art. 7 K.p.a., z racji nieodniesienia się do wykazywanych przez skarżącego błędów w decyzji z [...] września 2009r. Błędy te to zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych i rozbieżność danych przedstawionych w decyzji Ministra z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, aczkolwiek z przyczyny, którą wziął pod uwagę z urzędu. W konsekwencji uznał, iż zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2012r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 144 oraz art. 126 K.p.a., dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na mocy art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Naruszenie to musiało zatem skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a. od postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez ministra nie służy zażalenie, jednakże strona niezadowolona z postanowienia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - rozpoznając w trybie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - naruszył art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 126 K.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia przez tego samego pracownika organu, który brał udział w wydaniu postanowienia z [...] lutego 2012r. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przywołany art. 24 K.p.a. razem z art. 25 K.p.a. regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła wyłączenia ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem także do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ zaskarżonej decyzji, następnie z kolei zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09, publ. NSAiWSA 2010/5/82 i Lex nr 579940) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Zatem osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę - zgodnie z istotą przywołanej uchwały - jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2010r. (sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), przy jednoczesnym przywołaniu powyższej uchwały z 20 maja 2010r., stwierdził że "pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 K.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie". Zdaniem Sądu, przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie również do postanowień, wydawanych po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przeciwne stanowisko (tzn. że art. 24 K.p.a. nie ma zastosowania do postanowień) byłoby zaprzeczeniem idei zapewnienia bezstronności podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ta właśnie idea - w postępowaniu przekładająca się na zasadę bezstronności i będącą wyrazem tej zasady instytucją wyłączenia pracownika od ponownego rozpatrzenia sprawy, w której wydawał już decyzję (tu: postanowienie) - legła u podstaw założeń ustawodawcy podczas konstruowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., jak i następnie - przyjętych przez NSA podczas wydawania cytowanej uchwały. Trudno uznać za bezstronnego pracownika, który ponownie rozpoznaje sprawę, zakończoną wydanym przez siebie postanowieniem. Nawet jeżeli we własnym odczuciu pracownik ten obiektywnie ocenia zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w odczuciu wnioskodawcy bez wątpienia posiada już określony stosunek do stron i przekonanie co do sposobu załatwienia sprawy. Dlatego wyłączenie od orzekania podczas ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności - przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została ponownie rozpatrzona obiektywnie. Jakkolwiek więc na mocy art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się wymienione w tym przepisie przepisy K.p.a., nie może ulegać wątpliwości, że podczas wydawania postanowień organ ma obowiązek stosować również inne przepisy K.p.a. poza wymienionymi w treści art. 126, w szczególności przepisy ogólne K.p.a. (art. 1 do 60 K.p.a.). W literaturze przedmiotu od dawna wskazuje się na wadliwą redakcję cytowanego przepisu (patrz: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art.126 kodeksu postępowania administracyjnego - LEX 2011). Literalna wykładnia art. 126 K.p.a. prowadziłaby do nieprawdziwego i nielogicznego wręcz wniosku, np. o braku obowiązku załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 K.p.a.); braku stosowania do postanowień przepisów o doręczeniach zawartych w art. 39-49 K.p.a.; braku stosowania przepisów o terminach (art. 57 - 60). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż zarówno pierwsze postanowienie z [...] lutego 2012r., jak i kolejne postanowienie podjęte po ponownym rozpatrzeniu sprawy z [...] marca 2012r., wydane i podpisane zostały przez tę samą osobę, tj. działającego z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Dyrektora Departamentu Gospodarki Ziemią - Z. A., nie zaś samego piastuna funkcji - czyli Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wydanie zaskarżonego postanowienia na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania w imieniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która brała udział w wydaniu wcześniejszego postanowienia stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. (wyrok NSA z 23.06.2010r., sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), tym samym uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wykazane naruszenie przepisów prawa procesowego dające podstawę do wznowienia postępowania uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonego postanowienia, tym samym i odniesienie się do treści skargi. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 b P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.