II SAB/Lu 51/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi Związku [...] w L. na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego [...] w Z. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego [...] w Z. do rozpoznania w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi wniosku Związku [...] w L. z dnia 10 sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego [...] w Z. nie miała charakteru rażącego; III. zasądza od Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego [...] w Z. na rzecz Związku [...] w L. kwotę 440 ( czterysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011r. [...] Związek Lekarzy Rodzinnych – Pracodawców zwrócił się do Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego im. P. J. P. II w Z. o udzielenie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U Nr 112, poz. 1198 ze zmianami ) informacji o kosztach diagnostyki laboratoryjnej i obrazowej w budżecie szpitala z podziałem na wykonywane badania dla potrzeb leczenia zamkniętego i otwartego w okresie od 1 stycznia 2010r. do 31 grudnia 2010r. Dyrektor Szpitala odmówił udzielenia żądanej informacji, wyjaśniając, że wspomniane koszty nie mają charakteru informacji publicznej. W jego ocenie informacją publiczną jest natomiast wielkość środków finansowych , którymi szpital dysponuje, a które wynikają z umów o realizacje świadczeń zdrowotnych zawartych z [...] Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia. Stwierdził, że informacja o wszystkich zawartych przez Szpital umowach, z uwzględnieniem rodzaju, liczby i ceny zakontraktowanych świadczeń zdrowotnych, dostępna jest na stronie internetowej Narodowego Funduszu zdrowia. Stanowisko powyższe Dyrektor Szpitala podtrzymywał w kolejnych pismach adresowanych do wnioskodawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Związek Lekarzy Rodzinnych – Pracodawców powyższą ocenę uznał za wadliwą. Wyjaśnił, że Szpital dysponuje środkami publicznymi pozyskiwanymi w oparciu o kontrakt z Narodowym Funduszem Zdrowia. Jest zatem zobligowany do prowadzenia dokładnej ewidencji wydatkowania otrzymanych środków, w tym ponoszenia kosztów diagnostyki. Zdaniem skarżącego, skoro koszty te pokrywane są w całości lub części z pieniędzy publicznych, informacje o ich wysokości powinny być udzielone każdemu zainteresowanemu, zgodnie z zasadą jawności finansów publicznych. W odpowiedzi na skargę Szpital wyjaśnił, że jest organem administracji o szczególnym charakterze. Jego konstrukcja jako samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej ma kształt zależnej osoby prawnej. W jego ocenie zakres żądanej informacji nie mieści się w kategorii informacji publicznej, taką bowiem jest informacja jest wielkość środków finansowych którymi dysponuje. Informacja o kosztach diagnostyki laboratoryjnej i obrazowej w budżecie szpitala jest informacją o charterze wewnętrznym, a nie publicznym i nie podlega ujawnieniu. Zwrócono również uwagę, że środki finansowe, którymi dysponuje szpital, nie pochodzą w całości ze środków publicznych, ale wynikają z różnego rodzaju umów i źródeł prywatnych, które objęte są klauzulą tajemnicy handlowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Motywacja Dyrektora Szpitala pozwalająca w jego mniemaniu na zaniechanie udzielenia żądanej przez skarżący Związek informacji nie może znaleźć aprobaty. Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U Nr 112, poz. 1198 ze zmianami ) obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Bez wątpienia zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i warunków zdrowotnych obywateli jest jednym z podstawowych zadań państwa, a waga jaką mu się nadaje podkreśla konstytucyjne prawo każdego do ochrony zdrowia o którym stanowi art.68 ust.1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Znaczenie jakie dla realizacji tych zadań mają samodzielne zakłady opieki zdrowotnej podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2000r. ( K 20/99 OTK z 2000r. Nr 5, poz. 140 LEX nr 41210 ), dowodząc, że mając obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych. stanowią zabezpieczenie możliwość realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia. Do tych wniosków nawiązuje także ustawa z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej ( Dz. U Nr 112, poz. 654 ) sytuując samodzielne zakłady opieki zdrowotnej jako podmioty lecznicze, wykonujące działalność leczniczą w rozumieniu art.3 ust.1 ustawy, rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych, nie będące przedsiębiorcą. Z kolei za świadczenie zdrowotne rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania ( art.2 ust.1 pkt.10 ustawy ). Nie ma zatem wątpliwości, że Szpital jako Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia. Według art. 55 ust.1 pkt.1 ustawy o działalności leczniczej podmiot ten może uzyskiwać środki finansowe z odpłatnej działalności leczniczej. Umowy o udzielanie tych świadczeń zawiera z kolei ze świadczeniodawcami również Narodowy Fundusz Zdrowia, dysponujący środkami publicznymi określonymi w art. 116 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( tekst jedn. Dz. U z 2008r. Nr 164, poz. 1027 ze zmianami ). W świetle powyższego uzasadnione jest przekonanie, że także Szpital jako Publiczny Samodzielny Zakład Opieki Zdrowotnej w zakresie, w jakim korzysta ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji stanowiących informację publiczną. W tym kontekście nie sposób także podzielić wywodu, iż żądana przez skarżącego informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Istotnie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie definiują pojęcia informacji publicznej. Art. 1 pkt.1 ustawy stanowi jedynie, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Na tle tego przepisu oraz art. 6 ustawy wymieniającego sprawy, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, a także konstytucyjnej konstrukcji prawa do informacji zawartej w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej w orzecznictwie przyjęto za konieczne szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od nich. W konsekwencji sądzi się, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nim nie będącym, dotyczących sfery jego działalności. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do nich bezpośrednio ( wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2010r. I OSK 1797/10 i z dnia 27 marca 2012r, I OSK 155/12, 7 marca 2012r. I OSK 2265/11 i podane tam orzecznictwo opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Stosownie do art. 8 ust.2 ustawy o działalności leczniczej jednym z rodzajów działalności leczniczej są ambulatoryjne świadczenia zdrowotne, które mogą obejmować swoim zakresem badania diagnostyczne wykonywane w celu rozpoznania stanu zdrowia i ustalenia dalszego postępowania leczniczego ( art. 11 ), szczegółowo określone w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 144, poz. 1529 z późn. zm.). Jeśli zatem żądanie zmierza do uzyskania informacji w tym zakresie, brak jest wystarczających podstaw do zakwestionowania jej jako informacji publicznej. W tej sytuacji Dyrektor Szpitala zobowiązany był do rozpoznania wniosku, a niepodjęcie tej czynności świadczy o jego bezczynności ( art.17 ust.1 ustawy ). Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Ograniczenie się do poinformowania pismem wnioskodawcy możliwe jest jedynie wówczas, gdyby dana kwestia w ogóle nie należała do materii informacji publicznej. W innym przypadku Dyrektor zobowiązany był wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Tylko, jeśli uznaje, że zachodzą przeszkody do udzielenia informacji publicznej określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy obowiązany jest odmówić jej udostępnienia, co powinno przybrać formę decyzji ( art. 16 ust.1 w związku z art. 17 ust.1). Udostępnienie informacji publicznych następuje przede wszystkim w drodze ich ogłaszania w Biuletynie Informacji Publicznej o czym wprost stanowi art.7 ust.1 pkt.1 ustawy. Informacje, które nie są udostępnianie w Biuletynie są natomiast udostępniane na wniosek ( art.10 ust.1 ). Prawda jest zatem, że jeśli żądana informacja została upubliczniona, dla realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej wystarczy, jeśli dysponent informacji wskaże miejsce jej publikacji, co także następuje pismem. Z treści art. 14 ust.1 ustawy o działalności leczniczej wynika, że podmioty wykonujące działalność leczniczą podają do publicznej wiadomości informacje o zakresie i rodzajach udzielanych świadczeń zdrowotnych. W tym jednak przypadku Szpital nie wskazywał, że informacja w żądanym kształcie została opublikowana, ale dowodził, że nie jest ona w ogóle informacją publiczną. Co więcej, jego zdaniem informację publiczną stanowi jedynie wielkość środków finansowych, którymi Szpital dysponuje, a które wynikają z umów o realizację świadczeń zdrowotnych. Zgodnie z art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne i Fundusz realizuje zasadę ich jawności, w zakresie określonym w ust.2, przez zamieszczanie na swojej stronie internetowej w terminie wskazanym w art.135 ust.3. W takim przypadku rzeczywiście może znaleźć zastosowanie art. 1 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym, w razie kolizji przepisów tej ustawy z przepisami szczególnymi, ale tylko w zakresie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych. Zauważyć jednak trzeba, że skarżący nie domagał się wglądu do zawieranych przez Szpital umów, ale informacji statystycznej związanej z ich wykonaniem. Ponieważ wniosek dotyczył informacji nieobjętej art. 135 wspomnianej ustawy, przepis nie mógł mieć zastosowania ( por. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2011r. I OSK 1621/11 i z dnia 6 października 2011r. I OSK 1199/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Powyższe uwagi prowadzą do wniosku o błędnym potraktowaniu skargi jako złożonej na decyzję Dyrektora Szpitala o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jeśli bowiem Dyrektor Szpitala uznał, że żądana informacja nie jest informacja publiczną, odpowiedzi udzielił w formie pisma. Rzeczą sądu było natomiast wyjaśnienie, czy ta forma była prawidłowa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2006r. ( I OSK 928/05 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ) należało zobowiązać Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego im . Jana Pawła II w Z. do rozpatrzenia wniosku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy i § 14 ust.2 pkt.1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U Nr 163, poz. 1349 ze zmianami ).