II SA/Rz 186/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. II SA/Rz 186/12 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r., nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011r., znak [...] odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza T. z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. W podstawie prawnej organ powołał art. 61a § 1, art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] lipca 2009r., Nr [...] Burmistrz T. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w K. gmina T. nr 1151/1 i nr 1152/1 oraz w zakresie punktów wspólnych z działką nr 1152/3 i nr 1151/2. Na skutek żądania Z.S. sprawę przekazano Sądowi Rejonowemu w R. Wydział I Cywilny, który zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2010 r., sygn. akt [...] zwrócono wniosek, gdyż nie uiszczono w terminie wpisu. Zarządzenie uprawomocniło się z dniem 11 lutego 2010 r. Pismem z dnia 21 lutego 2011 r. Z. S. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza Tyczyna z dnia [...] lipca 2009 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 i 7 k.p.a., zarzucając rażące naruszenie art. 33 ust. 1 i ust. 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz wadliwość powodującą nieważność decyzji z mocy prawa. Żądanie uzasadniono także brakiem rozpoznania sprawy przez Sąd Rejonowy w R., gdyż złożone w trybie art. 33 prawa geodezyjnego i kartograficznego z jego inicjatywy żądanie przekazania sprawy sądowi zostało zwrócone, wobec nieopłacenia wniosku przez niezainteresowanych wnioskodawców postępowania rozgraniczeniowego dalszym prowadzeniem postępowania. Tym samym został pozbawiony możliwości przedstawienia swoich racji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza T. z dnia [...] lipca 2009 r., gdyż decyzja ta utraciła moc wiążącą w wyniku przekazania sprawy do Sądu Rejonowego w R. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z.S. podał, że mimo złożenia w terminie żądanie przekazania sprawy o rozgraniczenie sądowi Rejonowemu w R. nie zostało rozpoznane, wskutek nieuzupełnienia braków formalnych i nieuiszczenia wpisu sądowego przez wezwane do osoby, które nie były zainteresowane merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Jedynie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji doprowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego błędnej decyzji Burmistrza Miasta T.. SKO uznało zażalenie za nieuzasadnione i decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. utrzymało w mocy swoje własne postanowienie. Organ przytoczył treść art. 156 § 1 k.p.a., zawierające przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i wyjaśnił, że warunkiem stwierdzenia nieważności jest funkcjonowanie decyzji w obrocie prawnym. Brak decyzji w obrocie prawnym skutkuje odmową wszczęcia postępowania sprawie stwierdzenia nieważności.. Powołując się na poglądy wyrażone w literaturze oraz w orzecznictwie organ wskazał, że z chwilą przekazania sprawy do sądu - w trybie art. 33 ust. 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne - uprzednio prowadzone postępowanie administracyjne nie wywołuje skutków prawnych, a merytoryczna decyzja o rozgraniczeniu traci swą moc i przestaje obowiązywać, gdyż żądanie przekazania sprawy sądowi jest środkiem bezwzględnie anulacyjnym, a nie jedynie suspensywnym, jak odwołanie w trybie instancji. W takiej sytuacji do rozgraniczenia w ogóle nie dochodzi. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że wydana uprzednio decyzja Burmistrza T. dnia [...] lipca 2009r. orzekająca o rozgraniczeniu, po zwrocie wniosku przez sąd, nie powróciła do obrotu prawnego, zaś sytuacja prawna stron wróciła do punktu wyjścia (tj. do momentu sprzed wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego). Organ podał, że niniejsze postanowienie zostanie doręczone jedynie organowi pierwszej instancji zobowiązanemu do ponownego rozpatrzenia sprawy i Z.S., ponieważ postępowania o ponowne rozpoznanie sprawy o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy wyłącznie interesu prawnego Z.S. W skardze do Sądu Z.S. zaskarżył w całości decyzję organu II instancji i zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 i 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wniósł o zmianę ww. decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza T. z dnia [...] lipca 2009r. W uzasadnieniu skargi skarżący streścił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego w sprawie podając, że decyzja Burmistrza T. z dnia [...] lipca 2009r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a przy tym uniemożliwiono jej uchylenie w drodze postępowania sądowego. Podzielił pogląd organu o utracie mocy wiążącej decyzji rozgraniczeniowej w sytuacji, gdy strona wnosi o przekazanie sprawy sądowi. Następnie przytoczył treść uchwały Składu 7 Sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/2006, Lex Polonica nr 1044982, Gazeta Prawna 2006/245 str. 26, ONSAiWSA 2007/2 poz. 26, z której wynika, że zgłoszenie żądania przekazania sprawy sądowi wszczyna postępowanie sądowe i wyłącza możliwość uprawomocnienia się decyzji o rozgraniczeniu, zatem samo przekazanie sprawy do sądu uniemożliwia uprawomocnienie się decyzji rozgraniczeniowej niezależnie od późniejszego stanowiska sądu powszechnego. Z powyższej uchwały wynika, że jedyną możliwą drogą doprowadzenia do usunięcia z obrotu prawnego obowiązującej de facto decyzji Burmistrza T. z dnia [...] lipca 2009 r. jest skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i stwierdzenie jej nieważności. Decyzja wydana przez SKO jest nieprawidłowa i wbrew twierdzeniom organu decyzja rozgraniczeniowa znajduje się w obrocie, bo Starosta Powiatu R. na jej podstawie wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów. Prowadzone jest również postępowanie w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. nr 270) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Na wstępie Sąd stwierdza, że SKO błędnie nazwało decyzją zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2011r., nr [...], co nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem w podstawie prawnej prawidłowo podano art. 61a § 1 k.p.a., stanowiący podstawę dla wydania postanowienia, w tym przypadku o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd przychyla się do poglądu przyjętego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie nazwa danego aktu przesądza o jego formule procesowej, ale treść, dlatego Sąd przyjął, że zaskarżony akt nazwany decyzją jest postanowieniem. W wyroku i dalszej części uzasadnieniu Sąd używa określenia postanowienie dla zaskarżonego aktu. Poddawszy zaskarżone postanowienie kontroli wedle wyżej opisanych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem organy naruszyły przepisy prawa materialnego oraz przepisy prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uzasadnia uchylenie postanowień obydwu instancji. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287) zwana dalej ustawą, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugod, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie przekazania sprawy sądowi (ust. 3 art. 33 ustawy). Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) w art. 78 wyraża zasadę dwuinstancyjnego postępowania akt administracyjnego jak i sądowego, zgodnie z którą, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątkowo od zasady dwuinstancyjności oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Brzmienie art. 33 ust. 3 ustawy wyklucza zastosowanie trybu odwoławczego określonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 127 i nast.). W rozpoznawanej sprawie skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza T. z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w K. gmina T. oznaczonych jako działka nr 1151/1 własność Z. S. z działką nr 1152/3 własność A. i J.S. z działką nr 1151/2, stanowiącą własność R. Z. Zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2010r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w R. po rozpoznaniu sprawy z wniosku P.Z., A.S. i J.S. zarządził zwrot wniosku. Zarządzenie uprawomocniło się 11 lutego 2010r. Sąd powszechny nie prowadził, więc postępowania o rozgraniczenie, a tylko formalnie na skutek nieuzupełnienia braków formalnych wniosku zakończył postępowanie w sposób przewidziany prawem. Z tej przyczyny Sąd nie podziela poglądu SKO zawartego w zaskarżonym postanowieniu, że samo przekazanie sprawy sądowi prowadzi do anulowania decyzji wydanej w trybie art. 33 ust. 1 ustawy. Taka sytuacja wystąpiłaby, gdyby sąd powszechny wypowiedział się merytorycznie o przebiegu granicy. Stąd też Sąd uważa, że decyzja Burmistrza Miasta T. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] pozostaje w obrocie prawnym. Przepisy art. 33 ustawy nie zawierają normy prawnej, która jako skutek przekazania sprawy o rozgraniczenie sądowi przewidywałaby bezwzględną utratę mocy wiążącej decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy. Decyzja o rozgraniczeniu traci moc wiążącą w sytuacji, gdy w następstwie wniosku strony niezadowolonej z rozgraniczenia sąd powszechny nada bieg sprawie i w konsekwencji wyda orzeczenie o rozgraniczeniu. W takiej sytuacji decyzja orzekająca o rozgraniczeniu nie będzie mogła wywoływać ani procesowych ani materialno-prawnych skutków decyzji ostatecznej. Wtedy, gdy wniosek strony niezadowolonej z rozgraniczenia zostanie przez sąd zwrócony, np. na skutek jego nieopłacenia lub dojdzie do umorzenia postępowania (przykładowo wskutek cofnięcia żądania o skierowaniu – decyzja o rozgraniczeniu staje się ostateczna ze wszystkimi skutkami, jakie prawo przewiduje dla takich decyzji (wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 109/09 LEX nr 550501). Skład orzekający podziela wyrażony pogląd. Oznacza to, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący nadal pozostaje w obrocie prawnym, posiada walor ostateczności, a zatem istnieje przedmiot do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podało, że organ pierwszej instancji będzie zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy, podczas gdy z sentencji zaskarżonego postanowienia wynika, że SKO utrzymało w mocy swoje własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza T. z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Wskazana rozbieżność pomiędzy sentencją postanowienia, a sformułowanymi wskazaniami jak przy kasacyjnym rozstrzygnięciu, stanowiące naruszenie przepisów procesowych wobec uchylenia przez Sąd postanowień obydwu instancji nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd nie podziela poglądu organu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, że stroną postępowania jest jedynie Z.S.. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. To organ prowadzący postępowanie ustala krąg stron postępowania mając na względzie treść art. 28 k.p.a. Postanowienie SKO z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zostało doręczone stronom postępowania wymienionym w wykazie stron do postanowienia. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Do postępowania zażaleniowego z mocy art. 144 k.p.a. mają zastosowanie odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przepis art. 138 zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie może podjąć organ odwoławczy w wyniku wniesienia odwołania (odpowiednio zażalenia). Między innymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję, którą umorzy postępowanie odwoławcze. Dla oceny przesłanek umorzenia postępowania należy uwzględnić przesłanki bezprzedmiotowości przedmiotowej i podmiotowej. Przesłanka bezprzedmiotowości podmiotowej wystąpi, gdy odwołanie (zażalenie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie będzie pochodziło od strony, co skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Na skutek uruchomienia postępowania odwoławczego przez podmiot, któremu doręczono tylko decyzję (postanowienie) I instancji, rolą organu drugoinstancyjnego będzie zbadanie legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. Innego pozytywnego przepisu do weryfikacji stron w postępowaniu odwoławczym poza ewentualnym następstwem prawnym Kodeks postępowania administracyjnego nie zna. Sąd uznał, że błędnie organ rozpoznający wniosek o ponowne zbadanie sprawy przyjął, że może przeprowadzić ocenę przymiotu stron w trakcie postępowania instancyjnego, które nie wniosły odwołania, a w rozpoznawanej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samo doręczenie decyzji nie przesądza o istnieniu interesu prawnego strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., ale podmiot, który został zaliczony do kręgu stron, pozostaje stroną formalnie do ostatecznego zakończenia tego postępowania. Konkludując powyższe Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy nie istnieją przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i rację ma skarżący, że decyzja Burmistrza T. może być kontrolowana w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności (patrz. wyrok NSA z 30.06.2011r. sygn. akt II OSK 1158/10 teza nr 2; LEX nr 1083556). W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyda postanowienie o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wskazanej przez skarżącego we wniosku. SKO ustali strony postępowania i zapewni im czynny udział na każdym etapie postępowania zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.