II SAB/Łd 61/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie samowoli budowlanej oddala skargę. W dniu 22 lutego 2012r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wpłynęła, złożona bezpośrednio do Sądu i przekazana do organu na podstawie art. 54 §1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga M.O. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie przewlekłości i braku rozstrzygnięcia sprawy samowolnej zabudowy w granicy nieruchomości. Wnosząc o ukaranie organu za pozostawanie w bezczynności i zasądzenie kosztów postępowania, skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Argumentowała, iż kilkukrotnie w 2009 i 2010 roku występowała do organu wyższego stopnia z pismami w sprawie przewlekłej bezczynności organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego, ale stan bezczynności trwa. Do niniejszej skargi strona załączyła odpis pisma z dnia 4 października 2011r. skierowanego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., w którym wnosiła o wydanie postanowienia ustalającego termin ostatecznego załatwienia sprawy decyzją. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż obecnie toczą się przed organami dwa odrębne postępowania - w zakresie budowy szklarni oraz tunelu foliowego. W kwestii spornego tunelu foliowego organ II instancji wyjaśnił, iż w wyniku oględzin przeprowadzonych w listopadzie 2008 roku ustalono, iż na działce Państwa K. znajduje się tunel foliowy, którego słupki nie mają fundamentów, są tylko wkopane w grunt. Wobec powyższego organ stopnia podstawowego uznał, iż nie jest to obiekt trwale związany z gruntem co oznacza, iż nie podlega unormowaniu Prawa budowlanego. Jednak mając wątpliwości wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o interpretację. W listopadzie 2008 roku, wobec skargi M.O., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął czynności uzupełniające materiał dowodowy i w styczniu 2009 roku przeprowadził dodatkowe oględziny. W następstwie powyższego oraz wobec ustalenia, iż konstrukcja tunelu narusza warunki techniczno-budowlane, w lutym 2009 roku wydana została decyzja nakazująca rozbiórkę, przy czym decyzja ta została uchylona w postępowaniu instancyjnym i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W kwietniu 2009 roku organ I instancji wystąpił do Wójta Gminy z wnioskiem o zajęcie stanowiska, czy budowa tunelu jest zgodna z obecnie obowiązującym planem miejscowym, a w przypadku jego braku, czy była wydana decyzja o warunkach zabudowy dla tego obiektu. Pismem z dnia 5 maja 2009r. Wójt Gminy poinformował, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowego obiektu nie została wydana oraz brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W październiku 2009 roku S.K. został wezwany celem złożenia wyjaśnień. W październiku 2010 roku na rozprawie zadeklarował chęć legalizacji uzależniając, ją od jej kosztów. Wobec braku działania ze strony właścicieli w lutym 2011 roku organ powiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zaś w odpowiedzi Państwo K. poinformowali, iż wystąpili do Wójta Gminy o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W marcu 2011 roku decyzja taka została wydana, przy czym na skutek odwołania organ II instancji uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec powyższego organ I instancji zawiesił postępowanie, jednakże organ odwoławczy uchylił to postanowienie aktem z dnia [...]r., wskazując w uzasadnieniu, iż organ stopnia podstawowego nie sprecyzował postępowania, które miałoby stanowić zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie. Uwzględniając wytyczne organu wyższego stopnia organ stopnia podstawowego w dniu [..] wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na wydaniu przez Wójta Gminy G. prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę tunelu foliowego. Reasumując organ podkreślił, iż postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej prowadzone jest ze szczególnym uwzględnieniem interesu stron. Wymaga zrównoważonego podejścia i zarzut przewlekłości można postawić tylko w przypadku skutecznego uzasadnienia niedochowania należytej staranności w zorganizowaniu postępowania, które umożliwiałoby jego zakończenie w rozsądnym terminie. Natomiast podejmowanie przez organ wszelkich możliwych czynności koniecznych dla zakończenia sprawy, przy uwzględnieniu zasad rządzących tokiem postępowania oraz wątpliwości interpretacyjnych, czy zmian w zakresie takich interpretacji jest naturalnym elementem wszechstronnego wyjaśnienia istotnych elementów sprawy i nie może być uznane za przesłankę bezczynności. Na wezwanie Sądu z dnia 30 marca 2012r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował, iż skarga z dnia 3 stycznia 2012r. została wniesiona na bezczynność w przedmiocie obu spraw, tj. tunelu foliowego i szklarni. Z uwagi na takie oświadczenie strony, Sąd na mocy § 26 Zarządzenia Nr 11 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2003r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych, wyłączył ze sprawy oznaczonej sygn. akt II SAB/Łd 41/12 skargę M.O. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej realizacji tunelu foliowego i założył nowe akta, które zostały zarejestrowane pod sygn. akt II SAB/Łd 61/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a. Z kolei z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07 - publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Reasumując, rozpatrując skargę na bezczynność sąd ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej k.p.a. W niniejszej sprawie skarżąca, poprzez zażalenie z dnia 4 października 2011r. skierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Jednocześnie jednak, w ocenie Sądu, zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a to z tego względu, iż Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. aktualnie nie można postawić skutecznie zarzutu, że pozostaje w bezczynności. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarga do sądu z dnia 3 stycznia 2012r. została przekazana do organu celem udzielenia odpowiedzi na skargę i przesłania akt administracyjnych w dniu 9 stycznia 2012r. Następnie w dniu 22 lutego 2012r. skarga z odpowiedzią organu i aktami sprawy wpłynęła ponownie do sądu. I co istotne, w dniu 3 lutego 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie w sprawie legalizacji tunelu foliowego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego poprzez wydanie przez Wójta Gminy G. prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla inwestycji obejmującej tunel foliowy. Z powyższego zestawienia wywieść należy, iż o ile w dacie 3 stycznia 2012r. organ pozostawał w bezczynności, o tyle w dacie rozstrzygania przez sąd takiego zarzutu organowi nie sposób już postawić. Sąd administracyjny orzeka zaś według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania, niewątpliwie zaś w dacie orzekania organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, od którego które stronie przysługiwało zażalenie. W sytuacji, gdy postępowanie jest zawieszone, stronie służy skarga na bezczynność tylko w sytuacji, gdy organ nie wydaje postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania mimo oczywistego ustania przyczyny jego zawieszenia po wyczerpaniu przewidzianego trybu lub gdy wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania nie jest rozpoznany ( por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2008r., sygn.akt IV SAB/Wa 213/07, dostępny: http://cbois.nsa.gov.pl). Reasumując, stwierdzić należy, iż w aktualnym stanie faktycznym i prawnym sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do przepisu art. 149 p.p.s.a., co za tym rozstrzygnął o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. m.ch.