II GSK 1851/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 849/12 w sprawie ze skargi S. P. w R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz S. P. w R. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 849/12 oddalił skargę S. P. w R. (dalej: S.) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] października 2011 r. Ł. Oddział Wojewódzki NFZ ogłosił konkurs ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; ratownictwa medycznego przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na terenie rejonu operacyjnego nr [...]. Ogłoszenie umieszczono na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu i opublikowano na jego stronie internetowej. Wartość zmówienia wyniosła nie więcej niż 3.713.436 zł na okres rozliczeniowy od dnia [...] stycznia do dnia [...] grudnia 2012 r. Do postępowania zgłoszono dwie oferty: S. i F. M. Spółki z o.o. która prowadzi N. F. M. R. C. (dalej: Spółka). W dniu [...] listopada 2011 r. rozstrzygnięto postępowanie konkursowe. Obydwaj oferenci uzyskali 64 punkty. Jednak konkurs wygrała Spółka, bo zaoferowała lepsze warunki wykonania kontraktu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie uwzględnił odwołania S. Organ I instancji stwierdził, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał zarzuty odwołania za bezzasadne. Wyjaśnił, że ogłoszenie o konkursie zostało opublikowane zgodnie z przepisami prawa, natomiast Spółka wygrała konkurs, bowiem przy identycznej liczbie punktów uzyskanej przez obydwu oferentów, Spółka zaoferowała cenę niższą o 228.885,42 zł od ceny zaproponowanej przez S. Zdaniem Prezesa NFZ Komisja Konkursowa trafnie nie przeprowadziła negocjacji, ponieważ skoro S. i Spółka podali ceny poniżej oczekiwanej wartości i z tego powodu w konkursie otrzymali maksymalną liczbę punktów, to przeprowadzenie negocjacji mogło jedynie spowodować dodatkowe zmniejszenie oferowanej ceny, a więc nie miałoby wpływu na wynik końcowy oceny punktowej ofert. Ponadto w ocenie Prezesa NFZ S. zasadnie odmówiono udostępnienia oferty Spółki, gdyż zawierała ona informacje, których przekazywanie podmiotom nieuprawnionym stanowi czyn nieuczciwej konkurencji. Nie zmienia to faktu, że S. nie był pozbawiony wglądu w akta sprawy, ale z wyłączeniem tych dokumentów, które go nie dotyczyły. Zatem w postępowaniu nie naruszono m.in. art. 10 § 1, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a. W skardze do WSA w W. S. wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych w tej sprawie, orzeczenie o ich niewykonywaniu i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. S. zarzucił, że ogłoszenie o konkursie sporządzono i zamieszczono niezgodnie z przepisami prawa, niepodjęcie negocjacji przez Komisję Konkursową, pomimo że w postępowaniu brali udział dwaj oferenci i nieudostępnienie na jego wniosek akt sprawy zwierających ofertę konkurentki. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r. WSA w W. oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) dalej: u.ś.o.z. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), dalej: "rozporządzenie MZ z dnia 15 grudnia 2004 r." jest niezasadny, ponieważ ogłoszenie o konkursie ofert z dnia [...] października 2011 r. zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu oraz na jego stronie internetowej. Zostało ono sporządzone i wygenerowane z systemu informatycznego Funduszu m.in. na podstawie zarządzenia Nr [...] Dyrektora Ł. Oddziału Wojewódzkiego Funduszu z dnia [...] października 2011 r. w sprawie ogłoszenia postępowań prowadzonych w trybie konkursu ofert poprzedzających zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej od [...] stycznia 2012 r. w rodzaju ratownictwo medyczne, w którym wskazano też postępowanie prowadzone dla rejonu operacyjnego nr [...]. Było to działanie prawidłowe. W ocenie Sądu I instancji nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 w zw. z art. 142 ust. 7 u.ś.o.z. Sąd przychylił się do stanowiska organu, że w świetle treści art. 142 ust. 6 ustawy przeprowadzenie negocjacji nie jest obowiązkiem, ale prawem komisji konkursowej. Dopiero, gdy komisja podejmie decyzję o przeprowadzeniu w toku postępowania negocjacji, to zgodnie z art. 142 ust. 7 u.ś.o.z. ma obowiązek przeprowadzenia ich z co najmniej dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. W niniejszej sprawie Komisja zaniechała przeprowadzenia negocjacji, bo oferenci złożyli w ofertach propozycje cen o wartości niższej od ceny oczekiwanej i dlatego uzyskali maksymalną liczbę punktów przy ocenie ceny jako kryterium wyboru ofert. W tej sytuacji prowadzenie negocjacji mogło jedynie spowodować dodatkowe zmniejszenie oferowanej ceny, co nie miałoby wpływu na wynik końcowy oceny punktowej ofert. Z tego względu Komisja Konkursowa skorzystała z uproszczenia wskazanego w art. 142 ust. 5 pkt 1 u.ś.o.z. i przyjęła ofertę w celu zapewnienia ciągłości udzielania świadczeń, ich kompleksowość i dostępność, przy najniższej cenie. Jednocześnie Komisja nie miała prawnego obowiązku sporządzać notatki uzasadniającej bezcelowość przeprowadzenia negocjacji. Zdaniem Sądu I instancji S. niezasadnie zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a., ponieważ był pouczony o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz korzystał z tego prawa w postępowaniu przed organem I instancji. Nieudostępnienie S. oferty innego podmiotu nie stanowi naruszenia prawa. Stanowisko takie zaprezentowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd powołał się na wyrok z dnia 25 stycznia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1458/10, w którym NSA wyraził pogląd, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 u.ś.o.z. jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie. WSA w W. zaaprobował cytowany wyżej pogląd i przyjął, że z tego powodu organ nie naruszył art. 73 i art. 74 § 2 k.p.a. Z wymienionych powodów WSA w W. uznał objęte skargą decyzje za zgodne z prawem. II Skargę kasacyjną złożył S. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 ust. 2 u.ś.o.z. i § 1 pkt 1 rozporządzenia MF z dnia 15 grudnia 2004 r. poprzez błędną wykładnię cytowanych przepisów i przyjęcie, że wygenerowanie z systemu informatycznego Funduszu treści ogłoszenia i jej upublicznienie spełnia wymóg publikacji ogłoszenia; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 142 ust. 6 i 7 u.ś.o.z. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że obowiązek przeprowadzenia przez komisję konkursową negocjacji z co najmniej dwoma oferentami (art. 147 ust. 7) istnieje tylko w sytuacji gdy komisja konkursowa podjęła decyzję o przeprowadzeniu w danym postępowaniu negocjacji na podstawie art. 147 ust. 6 ustawy; 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. z uwagi na błędne ustalenia Sądu poprzez przyjęcie, że ogłoszenie o postępowaniu prowadzonym w trybie konkursu ofert zostało w dniu [...] października 2011 r. zamieszczone na tablicy ogłoszeń w siedzibie Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz na jego stronie internetowej w sytuacji, gdy takie ogłoszenie faktycznie nie zostało zamieszczone (przedstawienie oceny prawnej, która pozostaje w sprzeczności z § 1 pkt 1 rozporządzenia MF z dnia 15 grudnia 2004 r.); 4. art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na skutek przyjęcia, że organ nie zaniedbał obowiązku udostępnienia skarżącemu akt sprawy oraz wydania stosownego postanowienia o odmowie przeglądania akt sprawy (art. 73 § 1, art. 74 § 2 i art. 10 § 1 k.p.a.); 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie; 6. art. 135 p.p.s.a. w związku z naruszeniami wskazanymi w pkt 1-5 niniejszej skargi z uwagi na niepodjęcie działań mających na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Uzasadniając zarzuty S. stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd nie zwrócił uwagi, że dokument ogłoszenia o konkursie ofert z dnia [...] października 2011 r. nie został podpisany przez Dyrektora Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ lub osobę upoważnioną. Brak podpisu pod treścią ogłoszenia spowodował, że pismo takie nie miało charakteru ogłoszenia. Opublikowano jedynie tekst określony rozporządzeniem. Oznacza to, że ogłoszenie o konkursie w tej sprawie w ogóle nie zostało zamieszczone. Podstawą do jego zamieszczenia nie mogło być zarządzenie Nr [...] Dyrektora Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] października 2011 r. powołane przez Sąd tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że w sytuacji gdy w postępowaniu brali udział dwaj oferenci Komisja Konkursowa miała prawny obowiązek przeprowadzenia z nimi negocjacji (art. 142 ust. 7 u.ś.o.z.). Ich nieprzeprowadzenie czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. poprzez nierówne traktowanie oferentów i niezachowanie zasady uczciwej konkurencji. Skarżący kasacyjnie stanął na stanowisku, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że nieudostępnienie mu oferty innego podmiotu nie stanowi naruszania prawa i nie doszło w ramach postępowania do naruszenia art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. Uznanie, że oferty złożone w konkursie nie stanowią akt postępowania administracyjnego, zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym ocena prawidłowości oferty złożonej przez konkurentkę powoduje, że rozstrzygnięcie komisji konkursowej nie podlegałoby de facto żadnej kontroli. Skoro bowiem oferty nie stanowią akt postępowania, to nie tylko nie podlegałby one udostępnieniu innemu uczestnikowi konkursu, ale też nie mogłyby być oceniane przez organy prowadzące postępowanie. Zatem odmowa udostępnienia S. pełnych akt postępowania narusza zasady postępowania. Prezes NFZ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu przyczyny nieważności postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wystąpiły przyczyny nieważności, zatem istnieją podstawy formalne do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna S. oparta została na obu podstawach kasacyjnych. W takim przypadku Sąd II instancji w pierwszej kolejności musi odnieść się do zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów procedury, gdyż ocena poprawności kontroli dokonanej przez Sąd I instancji w zakresie stosowania przez organy przepisów materialnych może być dokonana po wcześniejszym wykluczeniu naruszeń prawa procesowego. Pośród zarzutów procesowych strona wnosząca skargę kasacyjną wskazuje naruszenie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz 151 w zw. z art. 73 § 1, art. 74 § 2 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. i art. 135 p.p.s.a. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wyrok Sądu I instancji narusza prawo w ten sposób, że oddala skargę S., a więc utrzymuje w obrocie prawnym decyzje organów NFZ, w sytuacji gdy w postępowaniu w sprawie udzielenia świadczeń zdrowotnych przeprowadzono ocenę i wybór oferty, bez wcześniejszego ogłoszenia postępowania w sposób przewidziany przepisami prawa. Ten fakt został błędnie przyjęty przez Sąd I instancji, a to skutkuje wadą rozstrzygnięcia, co wyraźnie wskazano w uzasadnieniu. Z tego powodu WSA w W. naruszył treść art. 141 § 4 p.p.s.a. opierając swoje rozstrzygnięcie na błędnych ustaleniach faktycznych. Zdaniem S. wyrok Sądu I instancji jest wadliwy także z tego powodu, że aprobuje w postępowaniu administracyjnym sytuację, w której stronę skarżącą (S.) pozbawiono prawa do zapoznania się z aktami sprawy udostępniając jej tylko te ich części, które dotyczyły oferty strony skarżącej, a nie konkurenta, którego ofertę wybrano. Wreszcie strona występująca ze skargą kasacyjną stoi na stanowisku, że wyrok Sądu I instancji w sposób nieprawidłowy przyjmuje, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 u.ś.o.z. ogranicza się tylko do oceny naruszenia zasad postępowania, które może powodować uszczerbek w interesie prawnym oferenta, a nie obejmuje ponownej merytorycznej oceny ofert. W konsekwencji wskazane naruszenia doprowadziły do pozostawienia w obrocie prawnym wadliwych decyzji, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 135 p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania należy uznać za skuteczny, aczkolwiek nie wszystkie wskazane w nim uchybienia znajdują oparcie w przepisach prawa. Za nieskuteczny musi być traktowany ten, który wskazuje na naruszenie przez WSA w W. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji prawidłowości ogłoszenia o postępowaniu w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych. Kwestionowanie prawidłowości ogłoszenia przez odwołanie się do jego podpisania i wywodzenie z tego wadliwości uzasadnienia wyroku jest nieuzasadnione, gdyż przepisy prawa nie wskazują, że podpis na ogłoszeniu jest elementem konstytutywnym tej czynności. W ocenie NSA dla uznania prawidłowości ogłoszenia jest niezbędne wykazanie, że pochodzi ono od właściwego organu, co w rozpoznawanej sprawie zostało ustalone, a Sąd I instancji prawidłowo ocenił ten zarzut skargi, co musi prowadzić do wniosku, że zarzut kasacyjny podnoszący to uchybienie jest nietrafny. Odmiennie należy ocenić zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1, art. 74 § 2 i art. 10 § 1 k.p.a., pomimo że S. błędnie wskazuje na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku ze stosownymi przepisami k.p.a. Zdaniem NSA poprawne wskazanie podstawy prawnej tak sformułowanego zarzutu powinno odnosić się do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bo Sąd I instancji nie zastosował tej normy prawnej. Jednak ta wada nie wyłącza możliwości rozpoznania skargi kasacyjnej w tym zakresie, gdyż z jej uzasadnienia wynika, że naruszenie przepisów postępowania przed organami NFZ powinno prowadzić do uchylenia decyzji, a Sąd I instancji nie orzekał w ten sposób, czym naruszył treść art. 135 p.p.s.a., a więc dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji. W ocenie NSA ten zarzut skargi jest trafny, gdyż postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego dowołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji. Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nadkłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie u.ś.o.z., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu I instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 u.ś.o.z., do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ II instancji – Prezesa Funduszu. Przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów k.p.a., ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 u.ś.o.z.), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 u.ś.o.z. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu, zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie regulowanych w u.ś.o.z. Z tych względów NSA nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że postępowanie odwoławcze jest, w świetle omawianej u.ś.o.z. ograniczone do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, i że postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców. To postępowanie opiera się więc na zasadzie zarzucalności, jednak z tego nie wynika, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem NSA, z treści art. 152 ust. 1 i 154 u.ś.o.z. wynika możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. Przepis art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. stanowi, przez odesłanie do art. 153 i art. 154 u.ś.o.z. o tym, na jakich zasadach przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a zatem z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Z tej odmienności nie można wnosić, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełne inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Z treści przepisu nie można wyprowadzać wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w nim nie wykazano, że zaskarżona decyzja nie narusza interesu prawnego odwołującego się. Interes prawny odwołującego ma być badany w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem i wynik tego badania będzie miał wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W istocie więc określenie w ustawie legitymacji do wniesienia odwołania nie różni się, zdaniem NSA, od rozwiązania w k.p.a. w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w jej art. 153 i 154. W treści art. 154 brak przesłanek uzasadniających twierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu, a co za tym idzie, nie dotyczą go obowiązki sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w judykaturze (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 254/12, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści art. 154 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. wynika wniosek, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 u.ś.o.z. stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Nie byłby też zrozumiały przepis art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. w sytuacji, gdy Prezes uwzględnia dowołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny II instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. W tym przypadku mamy do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest jego etapem, to oznacza, że nie mają w nim zastosowania przepisy k.p.a., w tym art. 73 § 1, art. 74 § 2 k.p.a., regulujące obowiązek zapewnienia jasności postępowania. Akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej, jednak mogą, a nawet powinny być przez organ do akt włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt, a strony muszą mieć do nich dostęp. NSA nie dopatruje się w u.ś.o.z. dostatecznych podstaw do wyłączenia stosowania w postępowaniu prowadzonym przez organy Funduszu wskazanych przepisów k.p.a. Należy zauważyć, że zaakceptowanie stanowiska organu mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z powyższych powodów NSA przyjmuje, że w zakresie wskazanych naruszeń prawa procesowego wyrok Sądu I instancji nie może funkcjonować w porządku prawnym. Z tego też względu został uchylony a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. NSA nie podziela tych stanowisk, które pojawiły się w jego orzecznictwie, a zmierzały do ograniczenia zakresu kontroli postępowania przed organami NFZ, zatem tego zapatrywania, które legło u podstaw argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu wyroku objętego skargą kasacyjną. Uwzględnienie zarzutu naruszenia prawa procesowego czyni przedwczesną ocenę naruszeń przepisów materialnych. Z tego też powodu NSA przyjmuje, że te zarzuty są przedwczesne, a prawnie nieskuteczne, zatem nie mogły prowadzić do oceny skarżonego wyroku. W taki sposób należy traktować zarzut związany z naruszeniem przepisów prawa w zakresie ogłoszenia o wszczęciu postępowania konkursowego. Stwierdzenie uchybienia w tym zakresie polegającego na braku podpisu ogłoszenia nie mogło mieć wpływu na rozpoznanie skargi kasacyjnej, gdyż taki brak nie prowadził do nieważności czynności dokonanych w postępowaniu ofertowym. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.