I SA/Wa 175/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r. nr [...]. Postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zostało wydane przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2005 r. nr [...], na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm.; dalej: "Przepisy wprowadzające"), stwierdził nabycie przez Gminę R. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonych na terenie tej gminy, zajętych pod drogi publiczne. Przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewody była m.in. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], zajęta pod drogę publiczną – gminną nr [...] (nowy nr [...])[...]. Z wnioskiem o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a. nieważności tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...], wystąpiła M. P., kwestionując wiarygodność ustaleń poczynionych przez organ co do stanu drogi posadowionej na ww. działce, a także zarzucając gminie, że dokonała zawłaszczenia części jej działek nr [...] i [...], pomiędzy którymi przebiega wspomniana droga. Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] września 2011, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...], uznając że M. P. nie przysługuje przymiot strony wnioskowanego postępowania. Organ wskazując na treść art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, wywodził, że stronami postępowania prowadzonego w trybie ww. przepisu, mającego na celu uregulowanie gruntów zajętych pod drogi publicznej, są Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, władające gruntami w dniu 31 grudnia 1998 r., właściciele gruntów, będący nimi przed 1 stycznia 1999 r. lub ich następcy prawni, oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Wnioskodawczyni jest natomiast jedynie właścicielem graniczących z przedmiotową nieruchomością działek nr nr [...] oraz [...] i nie była adresatem decyzji Wojewody [...]. Zdaniem Ministra, z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby posiadała ona w dniu 31 grudnia 1998 r. lub obecnie prawa rzeczowe do działki nr [...]. W konsekwencji powyższego nie posiada ona także interesu prawnego w sprawie, a zatem nie jest strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest możliwe wszczęcie z jej wniosku postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. P. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że faktycznie posiada część działki nr [...], którą użytkuje rolniczo, położonej pomiędzy jej nieruchomościami oznaczonymi jako działkami nr [...] i [...]. Usytuowanie zaś tych działek wskazuje, że stanowiły one uprzednio jedną całość. Administracyjne zaś ustalenie, że część działki nr [...] stanowi drogę gminną, bez je faktycznego urządzenia na gruncie i wobec posiadania tej nieruchomości przez wnioskodawczynię, w świetle art. 339 - 341 k.c., dyskwalifikuje ustalenia Ministra, że nie ma ona interesu prawnego w sprawie. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który po zniesieniu urzędu Ministerstwa Infrastruktury jest organem właściwym w sprawie (na podstawie § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – Dz.U. Nr 248, poz. 1494), utrzymał kwestionowane postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Minister wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w myśl art. 157 § 2 k.p.a., wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli natomiast żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). W dalszej kolejności organ powołując się na treść art. 28 k.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wywodził, że legitymowanym do wszczęcia postępowania nadzorczego jest ten podmiot, który wykaże posiadanie w sprawie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., wynikającego z przepisów prawa materialnego stanowiącego źródło praw i obowiązków. Podtrzymał uprzednio podnoszoną przez Ministra argumentację, że w postępowaniach rozstrzyganych na podstawie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, przymiot strony mają jedynie były właściciel objętej tym postępowaniem nieruchomości, Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego oraz osoby, którym obecnie przysługują do niej prawa rzeczowe. M. P. zaś nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i taki tytuł nie przysługuje jej obecnie. Jest ona bowiem jedynie właścicielką działek sąsiednich. Tym samym nie może być uznana za stronę postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym nie zaistniały podstawy do wszczęcia z jej wniosku postępowania nadzorczego. Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister wyjaśnił, że posiadanie, które zostało uregulowane w przepisach kodeksu cywilnego jest stanem faktycznym, który na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ma znaczenia. Na postanowienie to M. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że nie ma ona w sprawie przymiotu strony. Zdaniem skarżącej, w świetle art. 28 k.p.a. nie można uznać stanowiska organu za prawidłowe. Administracyjne wytyczenie drogi gminnej pomiędzy jej działkami (nr [...] i [...]), nastąpiło kosztem tych działek. Fakt zaś administracyjnego zaznaczenia drogi w ewidencji gruntów, a następnie przyznanie prawa własności decyzją, bez wytyczenia jej w terenie i bez udziału skarżącej nie może powodować braku jej interesu prawnego w rozumieniu ww. przepisu. U podstaw jej interesu prawnego leży stosunek cywilnoprawny wynikający z prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r. nr [...] w części w jakiej orzekł on o nabyciu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości położonej w gminie R. obręb [...], oznaczonej jako działa nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną- gminną. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 60 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadnicze zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy skarżąca – M. P. - posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, wydanej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm., dalej: "Przepisy wprowadzające"), ww. decyzji Wojewody [...]. Podejmując wszak przewidziane w art. 61 a § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie o charakterze formalnym organ stwierdza wyłącznie, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., co uniemożliwia przeprowadzenie postępowania nadzorczego. Nie dochodzi wówczas do merytorycznego rozpoznania sprawy objętej żądaniem, a jedynie do zbadania czy pochodzi ono od osoby, która brała udział w charakterze strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, bądź wprawdzie nie brała udziału w tym postępowaniu, ale posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Istoty interesu prawnego należy upatrywać zaś, jak trafnie zauważył Minister, w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych. Cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok. NSA z 12 .01.2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). Jako że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie uregulowania stanu prawnego istniejących dróg publicznych, w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających dochodzi do potwierdzenia zaistnienia skutku prawnego w postaci przejścia własności gruntów zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. drogą publiczną na rzecz Skarbu Państwa (w przypadku dróg krajowych) lub jednostki samorządu terytorialnego (w przypadku dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) z dniem 1 stycznia 1999 r., to interes prawny w tym postępowaniu mają te podmioty, których praw rzeczowych do nieruchomości dotyczy ukształtowany w nim stosunek administracyjnoprawny. Taki sam krąg uczestników odnosi się w tym przypadku do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej zaistnienie ww. skutku. Tym samym stronami takiego postępowania, są były właściciel nieruchomości (jego następcy prawni)- jako osoby wywłaszczone z prawa oraz Skarb Państwa lub właściwą miejscowo jednostką samorządu terytorialnego gminą - jako beneficjenci przewłaszczenia. Warunkiem skutecznego zainicjowania postępowania nadzorczego, musi być zatem wykazanie przez wnioskodawcę, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwał mu (względnie jego poprzednikowi prawnemu) tytuł prawny do przejętej z mocy prawa nieruchomości. W ocenie Sądu, w tej kwestii organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny braku interesu prawnego wnioskodawczyni legitymującego ją do skutecznego wszczęcie tego postępowania. Skarżąca nie wykazała bowiem by w ww. dacie legitymowała się jakimkolwiek tytułem prawnym do zajętej pod drogę publiczną nieruchomości. Nie legitymuje się on również takim tytułem obecnie. Tak więc ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r. nie wpłynie na ukształtowanie jej sytuacji prawnej w zakresie przysługujących jej praw rzeczowych do tej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy jest ona jedynie właścicielką działek nr [...] i [...] sąsiadujących z zajętą pod drogę publiczną działką nr [...]. Własność tych nieruchomości uzyskała ona z mocy praw z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. – o uregulowaniu własności gruntów rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250), tj. z dniem 4 listopada 1971 r., co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy kopia Aktu Własności Ziemi. W akcie tym nie wymieniono działki nr [...]. Jak wynika zaś z kopii mapy ewidencyjnej z 1964 r., uzyskanej w toku postępowania z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K., już wówczas działki nr [...] i [...] przedzielone były działką drogową oznaczona nr [...]. Oznacza to, że w świetle zgromadzonych w aktach dokumentów skarżąca nie była nigdy właścicielką tej działki. Podnoszone zaś zarówno w skardze, jak i uprzednio w toku postępowania odwoławczego argumenty o wykorzystywaniu przez skarżącą gruntu znajdującego się w granicach ww. działki (drogi) na cele rolnicze (o ile ma ono faktycznie miejsce) świadczy jedynie o władztwie faktycznym, a więc posiadaniu części nieruchomości, w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, które nie kreuje po jej stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w niniejszej sprawie, gdyż nie jest stosunkiem opartym na stosunku prawnorzeczowym. Wyjaśnić jednocześnie należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających organy nie wytyczają przebiegu drogi w terenie, co zdaje się sugerować skarżąca, ale jedynie stwierdzają, że nieruchomość zajęta istniejącą w dniu 31 grudnia 1998 r. drogą publiczną, w granicach normatywnie zdefiniowanego w ustawie o drogach publicznych pasa drogowego, z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Z tego względu przebiegu tej drogi nie wytyczał również Wojewoda [...] w decyzji z [...] grudnia 2005 r. Tym samym powoływanie się na rzekome wytyczenie drogi publicznej przez nieruchomości skarżącej, nie kreuje jej interesu prawnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Powyższe okoliczności przesądzają o braku legitymacji skarżącej do skutecznego uruchomienia postępowania nadzorczego w sprawie zakończonej tą decyzją. W tym stanie rzeczy zarówno postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., odmawiające wszczęcia na jej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...], jak też utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odpowiadają prawu, a zarzut naruszenia przez organy art. 28 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.