II SA/Wa 422/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (sprawozdawca), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Skarżący – R. L. we wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z prośbą o wydanie mu zaświadczenia z danymi o wysokości podstawy wymiaru uposażenia należnego funkcjonariuszowi Policji – Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w J. Wskazane zaświadczenie winno uwzględniać stan na dzień [...] kwietnia 1998 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w W. odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Od powyższego postanowienia R. L. złożył zażalenie, w którym wskazał, iż nie zgadza się z przedmiotowym rozstrzygnięciem Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., jednocześnie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a nadto o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. do wydania zaświadczenia zawierającego dane o wysokości podstawy wymiaru uposażenia Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w J., z wyszczególnieniem uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia zasadniczego, zgodnie ze stanem na dzień [...] kwietnia 1998 r. Następnie Komenda Główna Policji, w dniu [...] sierpnia 2011 r., otrzymała pismo skarżącego, datowane na dzień [...] sierpnia 2011 r., oznaczone jako podanie w sprawie wydania zaświadczenia w oparciu o podanie z dnia [...] maja 2011 r., a także [...] lipca 2011 r. oraz [...] lipca 2011 r., jak również zażalenia na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 144 z zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie natomiast do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z językowej interpretacji tych przepisów wynika zatem, że organ uprawniony do prowadzenia ewidencji ma wyłącznie kompetencje do potwierdzenia w zaświadczeniu faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub innych danych będących w jego posiadaniu. Nie prowadzi zatem żadnego postępowania dowodowego w celu badania faktów albo stanu prawnego, które następnie znajdą odzwierciedlenie w wydanym zaświadczeniu. Organ wyjaśnił, że na podstawie archiwalnych akt osobowych R. L. ustalono, że wymieniony został zwolniony ze służby ze stanowiska Zastępcy Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych Milicji Obywatelskiej w J. z dniem [...] czerwca 1989 r., a żąda wydania zaświadczenia o wysokości podstawy wymiaru uposażenia na równorzędnym do zajmowanego przez niego przed zwolnieniem ze służby stanowisku Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w J. według stanu na dzień [...] kwietnia 1998 r., a więc wyliczenia uposażenia jakie by mu przysługiwało, gdyby we wskazanym terminie służbę pełnił lub też hipotetycznego wyliczenia uposażenia, które mogłaby pobierać osoba zajmująca wskazane stanowisko. Organ podkreślił, iż organ administracji publicznej, jakim jest Komendant Wojewódzki Policji w W., nie prowadzi ewidencji, czy też rejestrów w danym zakresie. Natomiast zgodnie z art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Stosownie natomiast do art. 101 cyt. ustawy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Oznacza to, iż wyliczenie wysokości pobieranego uposażenia na stanowisku Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w J. jest możliwe tylko i wyłącznie w stosunku do konkretnej osoby. Nie ma natomiast możliwości obliczenia "hipotetycznego" uposażenia na dzień [...] kwietnia 1998 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. L. wniósł o: – stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., – zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. do wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem skarżącego. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował wskazane rozstrzygnięcie, zarzucając decyzji Komendanta Głównego Policji naruszenie licznych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wydawania zaświadczeń oraz ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że wydawanie zaświadczeń w postępowaniu administracyjnym przewidują przepisy zawarte w art. 217 do art. 220 k.p.a. Przepisy te przewidują wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach, po pierwsze – jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1), po drugie zaś – jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Z powyższego wynika więc, że zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a. jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, Pip, 2004 r. nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że postępowanie to może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie: – przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, – przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, – przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia sprowadza się więc do oceny zasadności odmowy wydania przez organ zaświadczenia o żądanej przez stronę treści. Z treści przedmiotowego wniosku wynika, że dotyczył on wydania zaświadczenia o wysokości podstawy wymiaru uposażenia Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w J. według stanu na dzień [...] kwietnia 1998 r. Wskazać należy, iż R. L. został zwolniony ze służby z dniem [...] czerwca 1989 r. ze stanowiska Zastępcy Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych Milicji Obywatelskiej w J. W tej sytuacji prawidłowo wskazuje organ, iż wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia dotyczy żądania wydania zaświadczenia o wysokości podstawy wymiaru uposażenia na równorzędnym do zajmowanego przez niego przed zwolnieniem ze służby stanowisku Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w J. według stanu na dzień [...] kwietnia 1998 r., a więc wyliczenia uposażenia jakie by mu przysługiwało, gdyby we wskazanym terminie służbę pełnił lub też hipotetycznego wyliczenia uposażenia, które mogłaby pobierać osoba zajmująca wskazane stanowisko. Wskazać należy, iż wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega na przeniesieniu danych znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Jak wskazał organ, Komendant Wojewódzki Policji w W. nie prowadzi ewidencji czy też rejestrów w tym zakresie. Nadto, zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Stosownie natomiast do treści art. 101 ustawy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Oznacza to, że ustalenie wysokości pobieranego uposażenia na stanowisku Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w J. jest możliwe tylko i wyłącznie w stosunku do konkretnej osoby, nie ma natomiast możliwości hipotetycznego obliczenia uposażenia na dzień [...] kwietnia 1998 r. Zgodnie natomiast z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych przepis art. 218 § 1 k.p.a. ogranicza przypadki odmowy wydania zaświadczenia do sytuacji, w których do wskazania jego treści konieczne są inne dane niż pozostające w dyspozycji organu (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05). Reasumując wskazać należy, że istotą wydania przez organ administracji publicznej zaświadczenia nie jest stworzenie nowej sytuacji prawnej strony, jak to ma miejsce w przypadku decyzji administracyjnej, ale jedynie deklaratoryjne potwierdzenie już zaistniałego stanu faktycznego i prawnego, dokonane w oparciu o posiadane przez ten organ dane. W sprawie R. L. brak jest zatem możliwości potwierdzenia faktów, które nie miały miejsca, a więc i wydania zaświadczenia o treści żądanej przez niego we wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. Biorąc zatem pod uwagę, że organ nie miał możliwości wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej przez niego treści, odmowa jego wydania jest zasadna i skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.