VII SA/Wa 1355/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a." w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane" oraz mając na uwadze prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2263/10, po wszczęciu na wniosek S. W. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. R. i J. R. pozwolenia na budowę budynku stajni na 8 koni, na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w B., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...], znak: [...]. Kierując się wytycznymi zawartymi w ww. wyroku organ ustalił strony postępowania i zawiadomił je o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. R. i J. R. pozwolenia na budowę budynku stajni na 8 koni na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w B. Następnie organ, powołując się na art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego uznał, że wnioskodawczyni – S. W. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., gdyż obszar oddziaływania spornej inwestycji zamyka się w granicy nieruchomości inwestora. Tym samym realizacja inwestycji zatwierdzonej badaną decyzją Starosty [...] w żaden sposób nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawczyni. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że skoro z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporny budynek o wysokości 7,46 m zaprojektowany na działce nr ewid. [...] zlokalizowany jest w odległości 5,0 m od granicy działki [...], której współwłaścicielką jest S. W., to takie usytuowanie budynku jest zgodne z warunkami dotyczącymi sytuowania obiektów, o których mowa w § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej: "rozporządzenia" - w kształcie obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji. Mimo wskazanego przez Sąd pominięcia przez organy analizy przesłanek opisanych w § 12 ust. 6 rozporządzenia, Wojewoda uznał, że analiza zgodności projektu budowlanego zatwierdzonego badaną decyzją ze wskazanym powyżej przepisem nie jest możliwa, ponieważ przepis ten w kształcie cytowanym przez Sąd nie obowiązywał w dacie wydania decyzji Starosty [...]. Odnośnie budynków inwentarskich, w dacie wydania badanej decyzji obowiązywał § 12 ust. 10 rozporządzenia i został spełniony w omawianej sprawie. Rozważając kolejne wytyczne Sądu organ stanął na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze (Dz. U. z 1997 r. Nr 132, poz. 877), ponieważ przepisy te stosuje się przy projektowaniu, budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, modernizacji i zmianie sposobu użytkowania budowli rolniczych lub ich części, a także związanych z nimi urządzeń budowlanych, a badana decyzja Starosty [...] zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę budynku stajni. Ponadto, zdaniem organu omawiana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest bądź może być wymagane zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. - Dz. U. Nr 179, poz. 1490 w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalając obszar oddziaływania inwestycji i w tym kontekście przymiot strony skarżącej w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego uznał, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji (budowa stajni na 8 koni) w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewid. [...]. Położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki należącej do wnioskodawców, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Organ II instancji wskazał, że sporny budynek stajni spełnia wymagania wynikające z rozporządzenia w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką, ponieważ przepisy przewidują odległość min. 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, a w niniejszej sprawie elewacja południowa z otworami okiennymi planowanego budynku stajni o wysokości 7,46 m jest oddalona o 5,0 m od północnej granicy zabudowanej działki nr ewid. [...]. Ponadto projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem (§13 rozporządzenia) obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działce nr ewid. [...] oraz nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (przepis § 271 i n. rozporządzenia) usytuowanych na niej obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Ponadto organ wskazał, że nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się również w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych w godzinach 7:00 - 17:00) rozporządzenia. Organ w uzasadnieniu również podniósł, że sporna inwestycja nie przewiduje realizacji obiektów wymienionych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnie i ich usytuowanie i w związku z tym nie może na podstawie w/w przepisów ograniczać zagospodarowania działki sąsiedniej, dodatkowo wymiary działki inwestycyjnej - w przypadku gdyby inwestor pragnął uzupełnić zagospodarowanie działki o obiekty wymienione w powyższym rozporządzeniu pozwalają na takie ich usytuowanie aby nie ograniczały zagospodarowania nieruchomości wnioskodawczyni. Sporna inwestycja nie należy również do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), nie emituje pól elektromagnetycznych (rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów - Dz. U. 2003 r. Nr 192, poz. 1883 ze zm.) oraz nie narusza stosunków wodnych regulowanych ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Przedsięwzięcie to nie obejmuje realizacji bazy i stacji paliw płynnych, rurociągu przesyłowego dalekosiężnego służącego do transportu ropy naftowej i produktów naftowych (rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie - Dz. U. z 2005 r. Nr 243, poz. 2063 ze zm.). Konkludując GINB stanął na stanowisku, że wnioskodawczyni przysługuje w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny, który nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. W., zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego zastosowanie; 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego niezastosowanie; 3) art. 28 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 Prawa budowlanego oraz art. 32 i 64 Konstytucji RP, przez jego niewłaściwe zastosowanie, organy popełniły błąd subsumcji — tj. niewłaściwie uznały, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 28 k.p.a.; 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego niezastosowanie; 5) art. 105 § 1 k.p.a., przez jego zastosowanie; postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej skoro sprawa dotyczy budowy obiektu inwentarskiego związanego z hodowlą koni (stajni) co z istoty swojej wskazuje na możliwość generowania uciążliwych zapachów, hałasu, a także może mieć wpływ na usytuowanie zabudowy mieszkalnej na działce skarżącej, to interes prawny skarżącej wynikający z prawa rzeczowego jest bezsprzeczny, bowiem pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzoną sprawą administracyjną, a planowana inwestycja może naruszyć jej chronione interesy. Skarżąca podniosła, że pozwolenie na budowę stajni dla 8 koni nie obejmuje budowy jakichkolwiek innych obiektów budowlanych (budowli) towarzyszących (niezbędnych) tego typu budynkom tj. np. płyty gnojowej, zbiornika na gnojówkę, wybiegu. Zatem posadzka w takim budynku inwentarskim pełni w pewnym sensie funkcję płyty gnojowej. Stąd wniosek, że odległość budynku inwentarskiego, w którym znajduje się obornik od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich powinna wynosić co najmniej 30 m, podczas gdy w niniejszej sprawie wynosi zaledwie 5 m. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] nie naruszają prawa. Kwestią stanowiącą podstawę do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest dokonanie oceny, czy organ w sposób prawidłowy ustalił, iż S. W. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, źródłem których jest przepis prawa materialnego. Przedmiotowa sprawa dotyczy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku stajni. Nie zmienia to jednak faktu, że zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym tego przedmiotu jak i w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest weryfikacja decyzji w trybie postępowania nieważnościowego, ma zastosowanie art. 28 k.p.a. Jest poza sporem, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Należy przy tym uwzględnić, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). W przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez osobę nie będącą stroną i wskazującą na własny interes prawny organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast z podania osoby, która domaga się stwierdzenia nieważności decyzji wynika, że jest ona przekonana, iż ma w tym własny interes prawny i występuje w celu ochrony tego właśnie interesu, nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dopiero po dokonaniu analizy - we wszczętym już postępowaniu i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - w pierwszym rzędzie kwestii istnienia legitymacji materialnoprawnej składającego wniosek (podanie, żądanie), a więc opartej na przepisach prawa materialnego, okaże się, iż faktycznie wnioskodawca nie ma interesu prawnego w sprawie, powinna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania nieważnościowego. Organ właściwy w sprawie rozważy wówczas, czy podejmie postępowanie nieważnościowe z urzędu, traktując żądanie załatwione postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności jako inicjatywę, która zasadnie wskazała na potrzebę zajęcia się sprawą przez organ z urzędu. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z wniosku S. W. Wskazać w związku z ty należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r" sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09). W świetle powyższych faktów, zadaniem organów administracyjnych w przedmiotowym postępowaniu było ustalenie w oparciu o wytyczne zawarte w wyroku WSA z dnia 3 marca 2011 r. czy S. W. posiada interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003r" Nr [...]. Spełniając wymagania określone w wyżej wymienionym wyroku Wojewoda [...] wszczął postępowanie administracyjne i w jego toku ocenił przymiot strony S. W. Organ prawidłowo przyjął, iż projektowana inwestycja nie niesie ze sobą żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ewidencyjny [...]. Organ dokonał w tym zakresie szczegółowej analizy inwestycji w kontekście rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odniósł się również do zalecenia wskazanego w cytowanym wcześniej wyroku skonfrontowania inwestycji z treścią § 12 ust. 6 rozporządzenia. Należy przy tym pamiętać, iż wskazania zawarte w wyroku sądu sprowadzały się do zalecenia oceny inwestycji pod kątem powyższego przepisu, nie sformułowano natomiast nakazu zastosowania normy określonej w § 12 ust. 6 rozporządzenia. W pozostałym zakresie organ ocenił wszystkie przepisy ww. rozporządzenia, które mogły dotyczyć wpływu inwestycji na nieruchomość sąsiednią. Za prawidłowe należy również uznać stanowisko Wojewody [...] co do tego, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze nie ma zastosowania do inwestycji określonej w decyzji Starosty [...]. W tym przypadku organ pierwszej instancji podobnie jak i w poprzedniej kwestii dokonał analizy przepisów ww. rozporządzenia zgodnie z zaleceniami sądu. W szczególności organ wskazał, że ewentualne budowle rolnicze, do których odnosi się to rozporządzenie nie były objęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę i ich budowa może być przedmiotem odrębnego postępowania. Nadto organ ocenił istnienie po stronie S. W. interesu prawnego z punktu widzenia przepisów dotyczących ochrony środowiska prawidłowo wskazując, iż przepisy te nie uzasadniają interesu prawnego S. W., a także określił zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji wskazując, iż nie obejmuje on działki skarżącej. Niezależnie od oceny przymiotu strony S. W. w przedmiotowym postępowaniu, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 3 marca 2011 r. organy odniosły się do wszystkich zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą, stanowisko organu w tym zakresie w pełni podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie. Należy przy tym podkreślić, że S. W. nie wskazała na przepisy prawa, które by uzasadniały przyznanie jej w niniejszym postępowaniu przymiotu strony. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy uznać, że decyzja o umorzeniu postępowania z wniosku S. W. była prawidłowa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.