VII SA/Wa 1671/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012r. sprawy ze skargi M. S. i A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. S. i A. S. kwotę 374 zł (trzysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1671/12 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia A. C., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Dnia 5 lutego 2008 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego dla [...] wpłynęło pismo A. C. z wnioskiem o wstrzymanie samowoli budowlanej polegającej na pogłębieniu bez zezwolenia piwnicy należącej do lokalu nr [...] w budynku przy ul. L. oraz wydania nakazu przywrócenia pierwotnej wysokości 185 – 186 cm ww. pomieszczenia piwnicy. Dnia 9 kwietnia 2008 r. dokonano oględzin podczas których stwierdzono pogłębienie części pomieszczenia piwnicznego należącego do lokalu nr [...] na powierzchni łącznej około 8 m2 i głębokości 0,5 m. Powyższe roboty wykonano w okresie 1 do 5 lutego 2008 r. przez inwestorów M. i A. S. W związku z powyższym w dniu 18 kwietnia 2008 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej prowadzonych robót budowlanych w piwnicy należącej do lokalu nr [...] w budynku przy ul. L. w W.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w pomieszczeniu piwnicy lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. L.w W., wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w oceny technicznej określającej prawidłowość ich wykonania oraz zgodność z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor przedłożył w wyznaczonym terminie ekspertyzę techniczną, zawierającą wytyczne zabezpieczenia odkrytych odcinków ław fundamentowych po usunięciu fragmentów posadzki piwnicy w południowo - wschodnim narożniku budynku przy ul. L.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nałożył na M. i A. S. obowiązek wykonania robót budowlanych, polegających na wykonaniu na mokro żelbetonowych ścian dociskających grubości 35 cm i wysokości 50 cm w pomieszczeniu piwnicy lokalu nr [...], budynku przy ul. L.w W., przy trzech ścianach (od ulicy, przy korytarzu i wewnętrzną przy osi poprzecznej budynku). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania A. C. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2008 r, w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin dwóch miesięcy od dnia otrzymania decyzji, w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Podczas oględzin przedmiotowego budynku przeprowadzonych w dniu 16 grudnia 2008 r. stwierdzono: wykonanie zabezpieczenia odkrytych fundamentów żelbetonowymi ścianami z trzech stron (z wyjątkiem ściany szczytowej), wymiary ław, szerokość ław od 43-50 cm, wysokości 33 cm. Ławy są wykonane do poziomo istniejącej posadzki w sąsiednich piwnicach i korytarzu. Na pozostałej części pomieszczenia obniżonej w stosunku do wykonanych ław o 33 cm wylana została posadzka betonowa. Wysokość od posadzki betonowej do stropu wynosi 2,20 m. Wyżej wymienione roboty wykraczały poza zakres robót wyszczególniony w decyzji z dnia [...].07.2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...].01.2009 r. nakazał inwestorom M. i A. S. doprowadzenie piwnicy lokalu nr 2 w budynku przy ul. L. w W. do stanu poprzedniego poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: zasypanie wykonanego pogłębienia w/w piwnicy i przywrócenie poprzedniej wysokości piwnicy przed jej obniżeniem i zalaniem posadzką betonową do poziomu ław fundamentowych w terminie do dnia 31 .02.2009 r. ww. w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. S. oraz A. C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1636/08, po rozpatrzeniu skargi A. C., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2008 r. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nałożył na inwestorów M. i A. S. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót związanych z przebudową pomieszczenia piwnicy, polegających na obniżeniu posadzki piwnicy, zawierającej prawidłowość ich wykonania oraz zgodność z przepisami. Po rozpatrzeniu zażalenia A. C. Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].09.2009 r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wstrzymał prowadzone roboty budowlane na nieruchomości przy ul. L. w W. oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej określającej prawidłowość wykonania robót budowlanych oraz zgodność z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. C.. Po rozpoznaniu ww. zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie należało uchylić. W uzasadnieniu tego stanowiska [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zacytował treść art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wskazał, że powyższy przepis znajduje zastosowanie wtedy, gdy roboty budowlane wykonywane są w ramach samowoli budowlanej to jest bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i istnieje możliwość ich legalizacji i właściwy organ nadzoru budowlanego ma wtedy obowiązek wstrzymać roboty, co umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie decyzji, co do dalszego toku postępowania. Przepis art. 50 Prawa budowlanego jest podstawą wstrzymania robót celem rozważenia tego, jakie nakazy bądź zakazy powinny zostać wydane w odniesieniu do prowadzonej budowy i w oparciu o ten przepis organ pierwszej instancji nałożył na inwestorów M. i A. S. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej określającej prawidłowość wykonania robót budowlanych oraz zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ pierwszej instancji wykonując zalecenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r. dokonał też prawnej kwalifikacji wykonanych prac budowlanych, uznając je za przebudowę. W ocenie organu drugiej instancji nie sposób zgodzić się z takim sposobem interpretacji prac polegających na pogłębieniu piwnicy, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego pod pojęciem przebudowy należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku, których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...)". W przedmiotowej sprawie pierwotna wysokość piwnicy zgodnie z projektem budowlanym przebudowy piwnicy do celów pomieszczenia technicznego, wykonanym przez mgr inż. arch. T. J. z lutego 2008 r. wynosiła 1,85 m. Po dokonanym pogłębieniu wysokość ta wynosi - 2,20 m, co potwierdza protokół oględzin robót budowlanych z dnia 16 grudnia 2008 r. Organ odwoławczy stwierdził, że ponieważ została zmieniona wysokość piwnicy, jak i kubatura budynku, omawiane roboty budowlane nie mogą być zakwalifikowane, jako przebudowa, lecz jako rozbudowa. Zgodnie z Prawem budowlanym budową jest nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego, ale również jego odbudowa, nadbudowa i rozbudowa i choć brak definicji legalnej pojęcia "rozbudowa", należy przezeń, w ocenie organu odwoławczego, rozumieć zmianę pewnych charakterystycznych dla obiektu budowlanego wartości, w szczególności kubatury, wysokości, szerokości i powstanie nowej substancji budowlanej, a zasada ogólna stanowi, że budowa obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę, wobec czego jego rozbudowa również. Inwestorzy nie uzyskali wymaganego pozwolenia pomimo wystąpienia z wnioskiem z dnia 20 lutego 2008 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę -pogłębienie piwnicy bez naruszania fundamentów, a Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek inwestora M. S. z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego i wydania pozwolenia na roboty budowlane w zakresie: pogłębienie piwnic bez naruszenia fundamentów w budynku mieszkalnym na działce ewidencyjnej w obrębie [...] przy ulicy L. w W.. Zgodnie z ustaleniami oględzin z dnia 9 kwietnia 2008 r. pogłębienie piwnicy wykonano w miesiącu lutym 2008 r. w okresie 1-5 lutego 2008 r. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestorzy podjęli rozbudowę obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co skutkuje koniecznością wszczęcia postępowania legalizacyjnego wskazanego w art. 48 ust. 2- 4 Prawa budowlanego i takie postępowanie organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę. W związku z powyższym zasadne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji celem ponownej oceny stanu faktycznego w kontekście właściwych przepisów prawa materialnego. Na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i A. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. W skardze zarzucili naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, czy w wyniku przeprowadzonych prac budowlanych doszło do zmiany parametrów budynku, uzasadniających przyjęcie, że roboty te należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu i niedostateczne wyjaśnienie zastosowanej kwalifikacji prawnej robót oraz niezastosowanie § 3 pkt 16 i 24 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co polegało na nieuwzględnieniu mechanizmu obliczania kubatury i wysokości budynku w celu ustalenia, czy przeprowadzone prace doprowadziły do zmiany tych cech obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1110/10 oddalił skargę M. i A. S.. Naczelny Sąd Administracyjny na skutek rozpoznawania skargi kasacyjnej M. S. i A. S. wyrokiem z dnia 11 maja 2012 r. w sprawie II OSK 328/11 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W pismach z dnia 15 października 2012 r. i z dnia 30 października 2012 (złożonym na rozprawie) uczestnik postępowania A. C. wniósł o oddalenie skargi Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nim zarzuty są słuszne. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., 270 dalej P.p.s.a.), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. A zatem w niniejszej sprawie Sąd związany jest wykładnią zawartą w wyroku NSA z dnia 11 maja 2012 r. w sprawie II OSK 1228/10. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA przywołał treść art. 138 § 2 k.p.a. stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania postanowienia przez ten organ i wskazał, że nie może stanowić przesłanki do wydania orzeczenia kasacyjnego konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (również w trybie art. 136 k.p.a.). Kodeks przewiduje dwie formy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym: organ II instancji może przeprowadzić je we własnym zakresie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Biorąc pod uwagę wpadkowy charakter postanowień w postępowaniu w określonej sprawie reguła stanowiąca o wyjątkowym stosowaniu rozstrzygnięcia kasacyjnego winna być szczególnie skrupulatnie przestrzegana z uwagi na akcesoryjność tych rozstrzygnięć względem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. NSA zwrócił uwagę, że uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego zawiera szczegółowy opis przebiegu postępowania. Następnie organ dokonał kwalifikacji robót wykonanych przez skarżących i doszedł do konkluzji, że "w ocenie organu odwoławczego inwestorzy podjęli rozbudowę obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Stwierdzenie takiej sytuacji skutkuje koniecznością wszczęcia postępowania legalizacyjnego wskazanego w art. 48 ust. 2 – 4 ustawy - Prawo budowlane i takie też postępowanie organ powiatowy powinien przeprowadzić rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę. W związku z powyższym zasadne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB dla [...] celem ponownej oceny stanu faktycznego w kontekście właściwych przepisów prawa powszechnie obowiązującego." Z przytoczonego passusu wynika, że organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego a następnie poinformował, że konieczna jest ponowna ocena stanu faktycznego. Powyższe stanowisko organu odwoławczego jest niespójne. Skoro bowiem organ odwoławczy w jednym twierdzeniu określa jednoznacznie kwalifikację zdarzenia prawnego, to ponowna ocena stanu faktycznego przez organ I instancji cyt. "w kontekście właściwych przepisów prawa", jest zbędna. Z uzasadnień zarówno Sądu I instancji jak i organu odwoławczego nie wynika co jeszcze miałby ustalać organ I instancji. Ponadto nawet przy założeniu, że w sprawie potrzebne było prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, to zgodnie z art. 144 w związku z art. 136 k.p.a., w pierwszej kolejności winna być rozważona możliwość jego przeprowadzenia przez organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższą ocenę prawną należało wskazać, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z jego uzasadnienia organ dokonał odmiennej niż uczynił to organ pierwszej instancji kwalifikacji realizowanej inwestycji uznając, że mieści się one w zakresie robót, na które niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 1 – 4 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazuje się zatem na naruszenie przez organ pierwszej instancji jedynie przepisów prawa materialnego to jest art. 50 ust. 1 -3 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie. Tymczasem art. 138 § 2 k.p.a., który – w zw. z art. 144 tej ustawy - stanowił podstawę rozstrzygania przez organ odwoławczy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji stanowił (co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2012 r.), że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje zatem (i taką też jego wykładnię przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku), że jego zastosowanie jest możliwe jedynie w sytuacji wydania przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów postępowania. A zatem skoro [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego w tym m.in. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. a zatem należycie wyjaśnił okoliczności sprawy a dokonał jedynie wadliwej oceny charakteru przeprowadzonych robót budowlanych to winien był wydać rozstrzygnięcie kończące postępowanie toczące się w niewłaściwym – w jego ocenie – trybie (art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane) to jest uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wydanie takiego rozstrzygnięcia otworzyłoby organowi stopnia powiatowego możliwość wszczęcia i przeprowadzenia postępowania we właściwym trybie. Natomiast wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wymagało wskazania, że organ pierwszej instancji nienależycie wyjaśnił sprawę a zakres tego naruszenia wykracza poza wskazany w art. 136 k.p.a. Takiego wskazania nie zawiera uzasadnienie organu odwoławczego. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 i 144 k.p.a. naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji jako przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów skargi. Ich analiza prowadzi do wniosku, że M. i A. S. kwestionują dokonaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwalifikację dokonanych przez nich robót budowlanych. Dopiero wydanie postanowienia zgodnie z przedstawioną wyżej oceną prawną pozwoli Sądowi na ocenę legalności tego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawa w stopniu skutkującym konieczność jego uchylenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną oraz ocenę przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r., w sprawie II OSK 328/11. Jednocześnie nie może ujść uwadze organu, że ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., został zmieniony m.in. art. 138 § 2 k.p.a. Wobec braku przepisu przejściowego określającego, które przepisy mają zastosowanie do spraw w toku należy przypomnieć, że organ zobowiązany będzie do zastosowania reguł postępowania obowiązujących w dacie wydawania przez siebie rozstrzygnięcia. Z tych względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.