II SA/Bd 782/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzta Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Paweł Staniszewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. S. A. [...] w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót zabezpieczających 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w T. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz P. S.A. w W. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. (PINB), na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w związku z nieodpowiednim stanem technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w T., nakazał spółce P. z siedzibą w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w G., jako właścicielowi ww. budynku, wykonanie w terminie do [...] następujących robót zabezpieczających: naprawę pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej, wymianę skorodowanych rynien i rur spustowych, przemurowanie głowicy komina, wymianę 3 sztuk drzwiczek wyciorowych. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w dniu [...] na wniosek lokatorki E. K. przeprowadzono kontrolę stanu technicznego przedmiotowego budynku, podczas której przedstawiciel właściciela budynku przedłożył organowi: protokół z przeglądu instalacji elektrycznej Nr [...] z dnia [...] bez uwag; protokół Nr [...] z dnia [...] z przeglądu 5-cio letniego z następującymi uwagami: przemurować głowice komina, wymienić pokrycie dachowe, wymienić obróbki blacharskie; protokół z dnia [..] z przeglądu instalacji gazowej bez uwag; protokół Nr [...] z dnia [...] z przeglądu kominiarskiego z uwagą: wymienić 3 sztuki drzwiczek wyciorowych; oraz protokół Nr [...] z dnia [...] z przeglądu 1-rocznego z uwagami jak w protokole z przeglądu pięcioletniego. Wyjaśnił, że przeprowadzona kontrola potwierdziła konieczność wykonania powyższego zakresu robót (spółka nie wywiązała się z ww. obowiązków), gdyż w trakcie oględzin stwierdzono występowanie licznych nieszczelności pokrycia dachowego, luźne dachówki, rozwarstwienie się komina oraz skorodowane rynny. Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie, w którym zaskarżyła decyzję PINB w części dotyczącej terminu wykonania następujących robót: naprawa pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej, wymiana skorodowanych rynien i rur spustowych, przemurowanie głowicy komina, wnosząc w tym zakresie o zmianę zaskarżonej decyzji i wydłużenie określonego w decyzji terminu wykonania robót z dnia [...] na dzień [...]. Odwołująca spółka wskazała, w uzasadnieniu odwołania, że z uwagi na przygotowywanie lokali mieszkalnych przedmiotowego budynku do sprzedaży w oparciu o sporządzone na dzień [...] operaty szacunkowe (o czym lokatorzy przedmiotowego budynku mieszkalnego byli poinformowani), w chwili obecnej trwa procedura związana ze sfinalizowaniem notarialnej sprzedaży tych lokali. W związku z tym podjęcie jakichkolwiek prac remontowych budynku będzie wymagało zgody wszystkich potencjalnych współwłaścicieli nieruchomości. Zasadnym jest, zdaniem spółki, wydłużenie terminu wykonania robót remontowych także i z tego powodu, że z uwagi na okoliczność, iż przedmiotowy budynek przygotowany jest do sprzedaży, spółka jako obecny jeszcze właściciel budynku, nie planowała na rok [...] wykonywania jakichkolwiek robót remontowych przedmiotowego budynku i nie posiada na ten cel środków finansowych. Ponadto spółka zaznaczyła, iż stwierdzone przez PINB naruszenia nie zagrażają życiu lub zdrowiu ludzi czy też bezpieczeństwu mienia bądź środowiska i, że w związku z tym wydłużenie terminu w proponowanym zakresie nie będzie sprzeczne z prawem. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) decyzją z dnia [...] nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że naruszenie obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 prawa budowlanego, skutkuje m.in. sankcją wyrażoną w art. 66 prawa budowlanego tj. nakazem usunięcia w określonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości. Wyjaśnił, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte zostało, że nakaz ten powinien być skierowany do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, na którym zgodnie z art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 prawa budowlanego, ciąży obowiązek utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Podkreślił także, że na dzień wydania niniejszej decyzji, jedynym użytkownikiem wieczystym przedmiotowego budynku jest spółka P. z siedzibą w W., która tym samym jest zobowiązaną do wykonania rzeczonych robót budowlanych. W świetle powyższego WINB stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnień argumentacja spółki, w której wskazała ona, iż lokale przedmiotowego budynku zostaną sprzedane, przez co zmienią się stosunki własnościowe i krąg stron postępowania; zaznaczając przy tym, że spółka w żaden sposób nie uprawdopodobniła, iż zostały podjęte konkretne postanowienia w tym zakresie (np. sporządzono odpowiednie umowy z lokatorami bądź innymi nabywcami). Odnosząc się natomiast do stanowiska odwołującej spółki, iż stwierdzone przez organ I instancji naruszenia nie zagrażają życiu lub zdrowiu ludzi czy też bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, organ wskazał, że przeczą temu ustalenia poczynione w toku postępowania wyjaśniającego oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Zdaniem organu, stwierdzone podczas oględzin występowanie licznych nieszczelności pokrycia dachowego, luźnych dachówek, rozwarstwienie się komina oraz skorodowanie rynien, spełnia przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego, i w konsekwencji zobowiązuje organ nadzoru do wydania w drodze decyzji nakazu usunięcia w wyznaczony terminie stwierdzonych nieprawidłowości. W skardze na powyższą decyzję WINB, spółka domagając się jej uchylenia oraz wstrzymania wykonania, zarzuciła organowi - mające wpływ na wynik sprawy - naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa) poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie pełnego materiału dowodowego oraz niezbadania w sposób wnikliwy i wyczerpujący sprawy, skutkujące uznaniem, że nie ma możliwości przedłużenia terminu wykonania robót zabezpieczających oraz, że skarżąca nie uprawdopodobniła, iż zostały podjęte konkretne postanowienia w zakresie rozpoczętych procedur związanych ze sfinalizowaniem notarialnej sprzedaży lokali mieszkalnych, co skutkowałoby zmianą podmiotu odpowiedzialnego w zakresie nałożonych obowiązków, w sytuacji kiedy organ w żaden sposób nie wezwał skarżącej do uzupełnienia w przedmiocie brakujących dowodów w sprawie o których wspomina w uzasadnieniu decyzji, 2) art. 66 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 61 i art. 5 ust. 2 prawa budowlanego poprzez uznanie, że stwierdzone protokołem z dnia [...] naruszenia są naruszeniami zagrażającymi zdrowiu i życiu, a w konsekwencji powodujące brak możliwości przesunięcia terminu wykonania robót zabezpieczających, w sytuacji kiedy przedmiotowe uchybienia nie zagrażają bezpośrednio, ani zdrowiu ani życiu, co w świetle rozpoczętej procedury sprzedaży, powoduje że zasadnym i zgodnym z przepisami prawa byłoby przesunięcie wyznaczonego przez organ terminu na wykonanie robót zabezpieczających. Skarżąca ponadto dołączyła do skargi dowody w postaci trzech kopii aktów notarialnych z dnia [...], [...] i [...], wskazujących na sprzedaż 3 lokali w przedmiotowym budynku, a ponadto protokół z pierwszego zebrania Wspólnoty Mieszkaniowej budynku, odbytego w dniu [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB stanowił przepis art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, w myśl którego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1), albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska (pkt 2), albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3), albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że obliguje on właściwy organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku spełnienia przynajmniej jednej z określonych w tym przepisie przesłanek. Adresatem takiej decyzji może być tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, bowiem to na tych podmiotach spoczywa zgodnie z art. 61 prawa budowlanego obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, niezagrażającym bezpieczeństwu ludzi, mienia i środowiska. Skoro więc artykuł ten znajduje się w rozdziale 6 prawa budowlanego dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych, a stosownie do treści art. 61 prawa budowlanego obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego obciążają właściciela lub zarządcę takiego obiektu, to tym samym również nakazy określone w art. 66 ust. 1 prawa budowlanego mogą być kierowane wyłącznie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W sytuacji natomiast współwłasności obiektu budowlanego, obowiązek utrzymania tego obiektu w należytym stanie ciąży na wszystkich współwłaścicielach łącznie, niezależnie od wielkości ich udziałów we współwłasności, lub na zarządcy. Nie można obciążyć tym obowiązkiem jednego ze współwłaścicieli nawet wówczas, gdyby tylko on ponosił winę za zaistniały stan rzeczy. Wszelkie zaś spory pomiędzy współwłaścicielami wynikłe na tym tle, łącznie z problemem rozliczenia związanych z tym kosztów, nie należą do administracyjnej drogi postępowania i podlegają kognicji sądów powszechnych (wyrok WSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 733/10; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2002 r., sygn. akt IV SA 472/00 dostępne na str. nsa.gov.pl). W świetle powyższego należy stwierdzić, że skoro organy obu instancji wydały rozstrzygnięcie w oparciu o art. 66 prawa budowlanego, to tym samym obowiązkiem ich było prawidłowe określenia adresata nałożonych obowiązków. W niniejszej sprawie natomiast organy administracji obu instancji nie poczyniły wyczerpujących ustaleń co do osoby lub osób, będących właścicielami przedmiotowego obiektu budowlanego, pomimo że istnienie okoliczności w sprawie mogących wskazywać, że adresat zaskarżonej decyzji może nie być jedynym właścicielem przedmiotowego obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że organy obu instancji, wydając rozstrzygnięcia w sprawie, miały wiedzę o wszczętej procedurze związanej ze sprzedażą budynku i poszczególnych lokali się w nim znajdujących. Z przedłożonych natomiast przez stronę wraz ze skargą dokumentów wynika, iż w dniu wydania decyzji przez WINB, został zawarty przynajmniej jeden akt notarialny dotyczący ustanowienia i sprzedaży odrębnej własności lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku (akt notarialny z dnia [...] k. 28- 33 akt sądowych). W przypadku wyodrębnienia odrębnej własności lokalowej, dla ustalenia adresata nakazu z art. 66 prawa budowlanego odwołać się należy do ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Z treści art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika, iż w razie wyodrębnienia odrębnej własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej, jako prawo związane z własnością lokali, że nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali (ust. 1), oraz, że nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (ust. 2), z tym że w przypadku ustanowienia odrębnej własności lokali w budynku znajdującym się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, przedmiotem wspólności jest to prawo, więc grunt ten nie należy do nieruchomości wspólnej, niemniej przepisy o współwłasności stosuje się odpowiednio do wspólnego prawa użytkowania wieczystego (art. 4 ust. 3). Według zaś art. 6 zd. pierwsze ustawy o własności lokali, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową, która reprezentuje interesy właścicieli poszczególnych lokali dotyczące nieruchomości wspólnej. Wspólnota mieszkaniowa powstaje zatem z mocy prawa, i ma to miejsce z chwilą wyodrębnienia pierwszego lokalu, gdyż jak wskazano wyżej powstają wówczas jakby dwie nieruchomości: lokalowa, objęta odrębnym prawem własności i budynkowa (wraz z gruntem), stanowiąca nieruchomość wspólną. Z prawa własności nieruchomości lokalowej wynika prawo współwłasności nieruchomości wspólnej. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się co do zasady, że obowiązki wynikające z art. 61 i art. 66 prawa budowlanego związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego obiektu budowlanego, w którym istnieje wspólnota mieszkaniowa, powinny być nałożone właśnie na ten podmiot (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 752/2004 dostępne na str. nsa.gov.pl). Podkreślić jednak należy, że to, czy wspólnota mieszkaniowa powinna być adresatem decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązków na podstawie art. 66 prawa budowlane zależy od tego, czy sprawuje ona zarząd nieruchomością wspólną, czy też nie zachodzą okoliczności wyłączające powierzony ustawowo wspólnocie, działającej poprzez swoje organy, zarząd nieruchomością wspólną - art. 18 ust. 3 i nast. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 733/10, Lex nr 752627; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 538/10, Lex nr 994085). W przedmiotowej sprawie organy nie poczyniły ustaleń co do osób mogących być współwłaścicielami przedmiotowego obiektu budowlanego, a także nie ustaliły kwestii związanych z zarządem nieruchomością. Tymczasem poczynienie tych ustaleń, w wobec wynikającej z akt sprawy możliwości wyodrębnienie w przedmiotowym budynku odrębnej własności lokalu w momencie wydawania decyzji przez WINB, w świetle ww. regulacji ustawy o własności lokali, było konieczne z punktu widzenia właściwego określenia adresata obowiązków z art. 66 ust. 1 prawa budowlanego. Brak więc wskazanych ustaleń stanowi naruszenie zasad prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, wynikających z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, i mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przypadku ustalenia, że określony przez organy adresat decyzji, nie jest jedynym właścicielem przedmiotowego budynku. Niezależnie od podniesionych kwestii dotyczących właściwego i precyzyjnego określenia adresata decyzji z art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, wskazać należy, że orzekające organy dopuściły się również nieprawidłowości polegającej na tym, iż w wydanych decyzjach w gruncie rzeczy nie uzasadniły dlaczego w ich ocenie wystąpiły przesłanki określone we wskazanym przepisie. Powołały się one bowiem jedynie na okoliczność występowania, stwierdzonych w trakcie kontroli z dnia [...], licznych nieszczelności pokrycia dachowego, luźnej dachówki, rozwarstwienia się komina oraz skorodowania rynien, niewyjaśniając jednak przy tym kwalifikacji tych zagrożeń z punktu widzenia określonych przez ustawodawcę w pkt 1-4 art. 66 ust. 1 prawa budowlanego przesłanek wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Należy także podkreślić, że organy obu instancji w sentencji decyzji przywołały jedynie ogólnie przepis art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, nie wskazując na konkretne zagrożenie wyszczególnione w punktach od 1 do 4 art. 66 ust. 1 prawa budowlanego. W uzasadnieniu wydanych decyzji zaś, jedynie organ II instancji wskazał na przepisy art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego, nie uzasadniając jednak przyczyny stwierdzenia spełnienia w sprawie przesłanek określonych w tych punktach. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1794/09, (dost. Na str. nsa.gov.pl), okoliczność zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji z art. 66 ust. 1 prawa budowlanego musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Do wydania jej zatem nie wystarczy ogólne stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki określone w ust. 1 art. 66. Dlatego też organ nadzoru budowlanego wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w pkt 1 zagrażają i dlaczego. Przesłanka ta dotyczy sytuacji, w której obiekt budowlany samym swoim istnieniem (swoja istotą, warunkami technicznymi) powoduje opisane w niniejszym przepisie zagrożenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że zagrożenie to musi istnieć w momencie orzekania przez organ, gdyż przepisu nie można stosować w sytuacji, w której zagrożenie jeszcze nie powstało. Natomiast rozstrzygając w oparciu o pkt 3 ust. 1 art. 66 organ winien wykazać którym wymaganiom wynikających z obowiązujących przepisów nie odpowiada stan techniczny obiektu budowlanego. Obiekt budowlany będzie bowiem w nieodpowiednim stanie technicznym, kiedy jego stan będzie niezgody z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W szczególności, ale nie wyłącznie, należy mieć na względzie regulację dotyczącą warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Skoro więc w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie poczyniły ww. ustaleń, oraz nie wyjaśniły dlaczego i które konkretnie w ich ocenie przesłanki określone w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 prawa budowlanego zaistniały w sprawie, to tym samym należy stwierdzić, że nie wykazały one zgodnie z regułami postępowania administracyjnego wynikającymi z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa i art. 107 ust. 3 kpa powodów wydania nakazu z art. 66 ust. 1 prawa budowlanego. Tylko jednoznaczne i wyczerpujące ustalenie wskazanych w uzasadnieniu wyroku okoliczności pozwoli wydać prawidłowe rozstrzygniecie w sprawie. W tym stanie rzeczy, z uwagi na stwierdzone powyżej istotne naruszenia przepisów postępowania, które nie pozwoliły na prawidłowe zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego wyrażonej w art. 66 ust. 1 prawa budowanego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji wynika z art. 152 wskazanej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy prawidłowo ustalić adresata decyzji w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiektu (art. 66 prawa budowlanego), a następnie precyzyjnie i dokładnie wyjaśnić dlaczego w ocenie organu wystąpiły przesłanki określone w art. 66 prawa budowlanego i które konkretnie z nich, uwzględniając nadto aktualny stan faktyczny istniejący przy ponownym rozpoznaniu sprawy.