II SA/Kr 1345/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K.K. , H.K. na decyzję Wojewody z dnia 23 maja 2002 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. W piśmie z dnia 14 stycznia 2002 r. R.F. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [....] w S. - budynku warsztatu samochodowego z dwoma stanowiskami do montażu instalacji na gaz propan - butan. Starosta Powiatu T. decyzją Nr [....] z dnia 7 marca 2002 r. znak: [....] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R.F. pozwolenia na dobudowę do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [....] w S. - budynku warsztatu samochodowego z dwoma stanowiskami do montażu instalacji na gaz propan - butan. Od powyższej decyzji odwołanie w dniu 18 kwietnia 2002 r. wnieśli H.K. i K.K. podnosząc, iż zaskarżona decyzja narusza prawo bowiem przy jej podjęciu organ I instancji nie rozpoznał kwestii dotyczącej dostępu do drogi publicznej działki budowlanej na której projektuje się przedmiotową inwestycję. Decyzją z dnia 23 maja 2002 r. nr [....] Wojewoda [....] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu T. Nr [....] z dnia 7 marca 2002 r. znak: [....] . W uzasadnieniu podano, że organ odwoławczy analizując przedłożone akta sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwe przepisy prawne wynikające z ustawy Prawo budowlane i K.p.a., a więc nie ma podstaw prawnych do jej zmiany. Powołując się na treść art. 35 ustawy Prawo budowlane stwierdzono, że zaszły wszystkie przesłanki dla wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. , warunkami określonymi w decyzji Wójta Gminy S. z dnia 16 stycznia 2001 r. znak: [....] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia a inwestor legitymuje się prawem do dysponowania terenem na cele budowlane (oświadczenie z dnia 10 stycznia 2002 r. jedynych spadkobierców nieruchomości po nieżyjącym mężu i ojcu H.P. - A.P. i H.F.). Stosownie do treści art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego z 1994 r. inwestor przedstawił oświadczenie z którego wynika, że ma prawo pełnego wykorzystywania nieruchomości także z prawem jej zabudowy tj. z uprawnieniami do wykonywania robót budowlanych związanych z realizacją omawianego warsztatu samochodowego. Organ podał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można podzielić stanowiska skarżących, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. Mapa do celów projektowych zaktualizowana w terenie na dzień 12 listopada 2001 r., na podstawie której sporządzony został projekt zagospodarowania działki, wykazała istnienie trwałej drogi dojazdowej do gospodarstw mającej połączenie z drogą publiczną. Z drogi tej korzystają właściciele działek usytuowanych wzdłuż jej przebiegu i sytuacja taka istnieje od szeregu lat. Bezspornym jest fakt, że przedmiotowa droga oznaczona jako działka nr [....] w Skrzyszowie stanowi współwłasność skarżących. Przedmiotem zainteresowania organu orzekającego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę może być wyłącznie udokumentowanie prawa do gruntu, na którym ma być wzniesiony budynek, a takim prawem inwestor legitymuje się. Wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego obowiązek projektowania i budowania obiektów budowlanych w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich ma na celu między innymi zapewnienia dojazdu do drogi publicznej tym osobom, a nie inwestorowi. Na podstawie utrwalonego orzecznictwa, stwierdzono, że regulacja prawna własności drogi może być jedynie przedmiotem postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Ponadto ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego niespełnienia warunku określonego w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz.46 z późn. zm.) w kwestii szerokości istniejącej drogi dojazdowej wyjaśniono, że minimalna szerokość drogi (dz.nr....) jest zachowana, co potwierdzają również i skarżący. Tereny budowlane wzdłuż tej drogi są zabudowane budynkami mieszkalnymi, gospodarczymi i usługowymi. Strony skarżące na działce nr [....] w Skrzyszowie zlokalizowanej przy omawianej drodze posiadają również zabudowę usługową. Tak więc gdyby zastosować kryteria zawarte w § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia który stanowi, że w zespole budynków jednorodzinnych dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 metrów - warunek ten nie będzie spełniony do wszystkich działek i obiektów na nich się znajdujących, w tym również i do obiektów skarżących. W dniu 25 czerwca 2002 r. H.K. i K.K. wnieśli do sądu administracyjnego skargę na powyżej opisaną decyzję żądając jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Zdaniem skarżących decyzje organów obu instancji naruszają prawo przez to, że nie uwzględniają istniejącego stanu prawnego zatwierdzając w projekcie zagospodarowania działki dojazd do drogi publicznej do projektowanego warsztatu samochodowego drogą skarżących. Zarzucono ponadto brak spełnienia wymogów, jakie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę art. 35 ust 1 pkt 1c Prawa budowlanego nakładają na organy właściwe w sprawach udzielenia pozwoleń na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na podniesione zarzuty strona przeciwna wyjaśniła, że sporządzona mapa do celów projektowych, na której został opracowany projekt zagospodarowania działki, wykazała istnienie trwałej drogi dojazdowej oznaczonej nr [....] stanowiącej połączenie z drogą publiczną. Z powyższej drogi korzystają od wielu lat wszyscy właściciele działek usytuowanych wzdłuż jej przebiegu, w tym również działka na której planowana jest inwestycja. Droga ta też została wskazana jako dojazd do projektowanej inwestycji w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Wójta Gminy [....] z dnia 16 stycznia 2001 r. znak: [....] . Podkreślono, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa udzielenia pozwolenia na dobudowę do istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [....] w S. budynku warsztatu samochodowego z dwoma stanowiskami do montażu instalacji na gaz propan - butan, a nie sprawa dojazdu do niniejszego obiektu. Wskazano, że kwestia związana z korzystaniem z drogi będącej własnością skarżących przez inwestora winna być uregulowana w drodze umowy, bądź w postępowaniu cywilnoprawnym, na co wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą H.K. i K.K. wniesiona w dniu 25 czerwca 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie na decyzję Wojewody [....] z dnia 23 maja 2002 r. Skargę wniesiono z zachowaniem 30-dniowego terminu. Zgodnie z art. 97 § 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał mając na uwadze stan prawny z daty wydania decyzji przez Wojewodę [....] (23 maja 2002 r.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzją zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej. Zgodnie z treścią obowiązującego w dacie wydawania decyzji w tej sprawie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu inwestorowi, który wykaże się posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie wystarczy przy tym wykazanie samego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu warunkiem uznania posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest także zapewnienie dojazdu i dojścia z takiej nieruchomości do drogi publicznej (§ 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm. zm.). Nie wystarcza przy tym faktycznie istniejący dostęp, ale musi być to dostęp prawnie zapewniony. W tym stanie rzeczy trafny jest zarzut skargi, iż zaskarżona decyzja narusza dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Taki pogląd reprezentuje orzecznictwo sądowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1484/99, opub. w LEX nr [....] z tezą: "warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dojazdu do drogi publicznej (§ 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi być to prawnie zapewniony dostęp" oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 2620/98, opub. w LEX nr 202730 z tezą: "warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dojazdu do drogi publicznej (§ 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi być to prawnie zapewniony dostęp".). Tym samym skoro inwestor R.F. nie posiadał żadnego tytułu prawnego do terenu łączącego działkę nr [....] z drogą publiczną, to wydanie pozwolenia na budowę na tej działce było niedopuszczalne. W związku z brakiem posiadania przez inwestora prawa do dojazdu do terenu zabudowy, przedwczesne byłoby rozpoznawanie spełnienia przesłanki z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 14 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 metry. W zespole budynków jednorodzinnych dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 metrów. Skoro inwestor w ogóle nie posiadał tytułu prawnego do dojazdu/dojścia, to ocena zapewnienia przestrzegania warunków technicznych tego dojazdu/dojścia była bezprzedmiotowa. Organy administracji naruszyły również przepisy postępowania. Jedną ze stron był A.A. , który zmarł 11 lutego 1999 r., a więc przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Mimo to w toku tego postępowania były do ww. osoby kierowane pisma i decyzje. Taka sytuacja oznacza, że w sprawie nie brali udział następcy prawni zmarłego A.A. Stanowi to naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wystąpienie przesłanki wznowieniowej stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto kolejnym uchybieniem organów było zaakceptowanie, wbrew § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 1998 r. Nr 140, poz. 906) projektu budowlanego nie oprawionego. Zgodnie bowiem z ww. paragrafem każdy projekt budowlany powinien być sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawiony w okładkę formatu A-4 w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że tak zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I. instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (naruszono art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego), co stanowi, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. podstawę do uchylenia ww. decyzji. Ponadto prowadząc postępowanie z udziałem nieżyjącej strony i bez zapewnienia udziału następcom prawnym takiej strony, organy administracji w istotnym zakresie naruszyły wymogi procedury administracyjnej i to naruszeniem stanowi przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli zaistnienie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie organ I. instancji winien ustalić krąg stron, a następnie zbadać, czy inwestor posiada tytuł prawny do terenu drogi łączącej teren inwestycji z terenem przeznaczonym pod inwestycję. Należy również zbadać, czy projekt budowlany spełnia wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i czy na tym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też czy należy poprzedzić udzielenie pozwolenia na budowę wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Po przeprowadzeniu postępowania z zachowaniem obowiązujących w tej sprawie przepisów, organ winien wydać decyzję. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.