I SA/Wa 1602/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. B. i A. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...] – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podał, że wnioskiem z dnia 6 października 2009 r. Urząd Miasta K. zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę K. prawa własności przedmiotowej nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...]. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że prowadząc postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną organ obowiązany jest ustalić stan prawny i faktyczny na dzień 31grudnia 1998 r. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] stanowiła własność J. M., zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Krak. Nr 10 poz. 84) ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, a na podstawie art. 103 ust 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Jednakże, zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w aktach sprawy brak jest uchwały potwierdzającej nadanie kategorii ul. [...], a zatem obowiązkiem organu będzie udokumentowanie kategorii drogi na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził również, że konieczną przesłanką zastosowania art. 73 ust. 1 tej ustawy jest, aby nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną już w dniu 31 grudnia 1998 r. Znajdująca się w aktach sprawy mapa z projektem podziału nieruchomości przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 25 sierpnia 2009 r. pod nr [...] oraz mapa ewidencyjna [...] nie mogą być, zdaniem organu, dowodem zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, bowiem nie wiadomo, czy obrazują stan nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., zaś brak sporządzonej przez geodetę mapy obrazującej stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. oznacza nienależyte udokumentowanie jednej z koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., co jest konieczne do ustalenia powierzchni zajęcia bądź nie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dacie wskazanej przez ustawodawcę. Ponadto, zdaniem organu, z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika także, by w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością sprawowane było władztwo publicznoprawne. W oświadczeniu Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. z dnia 16 grudnia 2009 r. wskazano, iż przed 1999 r. ul. H. znajdowała się w zarządzie byłego Zakładu Gospodarki Komunalnej I, i jako lokalna droga miejska była utrzymywana i poddawana okresowym przeglądom kontrolnym prze jednostkę miejską Miasta K. Jednakże oświadczenie to nie zostało poparte żadnymi dokumentami. Wobec powyższego, zdaniem organu, skoro dowodem stanowiącym podstawę do wykazania spełnienia przesłanki władztwa mogą być m. in. umowy zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzania, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zlecanych przez zarząd drogi, dowody z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., a także dowód z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Udokumentowane władztwo winno zatem wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności ukazujące na czym ono polegało na dzień 31 grudnia 1998 r. Powyższe oznacza, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. została wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, natomiast zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy natomiast, czy dana okoliczność została udowodniona, ocenia się na podstawie całokształtu materiału dowodowego - art. 80 Kpa. Zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta K.; zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną poprzez przyjęcie, że przeprowadzone dotychczas przez Wojewodę [...] postępowanie nie wykazało spełnienia wszystkich przesłanek z art. 73 ustawy; 2. przepisów postępowania, co miało istotny wpływu na wynik sprawy to jest art. 75 i 76 kpa: (1) w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że oświadczenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie zajęcia działki [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pod ulicę [...] będące dokumentem urzędowym stanowiące dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone wymagają poparcia innymi dokumentami, (2) ustalenia, że oświadczenie z dnia 16 grudnia 2009 r. o tym, że droga publiczna ul [...] przed 1999 r. znajdowała się w zarządzie byłego Zakładu Gospodarki Komunalnej w K. złożył Dyrektor Zarządu Gospodarki Komunalnej w K., gdy oświadczenie to zostało złożone we wrześniu 2009 r. przez Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., (3) poprzez zastosowanie tzw. formalnej teorii dowodów, polegającej na przyjęciu, że jedynie ściśle określone przez Ministra dowody potwierdzające spełnienie przesłanek z art. 73 - umowy zawarte przed 31 grudnia 1998 r. dotyczące utrzymania drogi, rachunki i faktury lub umowy ubezpieczenia - mogą zostać uznane w sprawie, 3. nierozpoznanie sprawy, polegające na : - przyjęciu, że skarżący jedynie mapą projektu podziału nieruchomości przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 25 sierpnia 2009 r. pod numerem [...] w dniu 25 sierpnia 2009 r. wykazał obszar zajęcia działki [...] pod drogę publiczną bez zobrazowania jaki był ten stan zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r., - całkowite pominięcie metryki drogi ul. [...], która została wskazana jako dowód we wniosku skierowanym przez skarżącego do organu pierwszej instancji o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną - - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...] – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 79 i nast.). Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy jest zatem obowiązany poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia. Organ drugiej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, może poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to, czego nie uczynił, lub źle to uczynił organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może zatem zarówno korygować wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości, jednakże jego obowiązkiem jest również, jak wcześniej wskazano, ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym. 4. Zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przeciwieństwie zatem do decyzji organu odwoławczego wymienionych w art. 138 § 1 kpa, który nie ustanawia przesłanek wydania tych decyzji, decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa, to jest wtedy, gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa czyli brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Jest kwestią oczywistą, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być wydana w innych sytuacjach niż określone w art. 138 § 2 k.p.a. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, a nie rozstrzyga o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji, bowiem orzeczenie organu pierwszej instancji, wydane bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawione jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Orzeczenie kasacyjne nie może zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownego orzeczenia organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. II OSK 1823/11 stwierdził, że jeżeli organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, to musi wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto, przekazując sprawę, organ odwoławczy może wskazać, które okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu danej sprawy. Natomiast jeżeli organ odwoławczy tylko kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 kpa (LEX nr 1138023), i niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. 5. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wykazał, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa czyli brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Słusznie zauważył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że prowadząc postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, organ obowiązany jest ustalić stan prawny i faktyczny na dzień 31grudnia 1998 r. Wojewoda [...] działając jako organ pierwszej instancji wydał decyzję na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 następowało zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość (1) nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, (2) była zajęta pod drogę publiczną, (3) pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Nie budzi wątpliwości, że przepis ten - art. 73 ust. 1 - ma charakter wywłaszczeniowy, i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Słusznie więc Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że znajdująca się w aktach sprawy mapa z projektem podziału nieruchomości przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 25 sierpnia 2009 r. oraz mapa ewidencyjna [...] nie mogą być dowodem zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, bowiem nie wiadomo, czy obrazują stan nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., zaś brak sporządzonej przez geodetę mapy obrazującej stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. oznacza nienależyte udokumentowanie jednej z koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., co jest konieczne do ustalenia powierzchni zajęcia bądź nie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dacie wskazanej przez ustawodawcę. Miał również rację Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej twierdząc, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika także, by w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością sprawowane było władztwo publicznoprawne, bowiem oświadczenie z dnia 16 grudnia 2009 r. nie poparte żadnymi dokumentami, nie jest wiarygodne, i wskazał, jakie dowody mogą w sposób nie budzący żadnych wątpliwości potwierdzić podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności. Zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oceniając, w związku z powyższym legalność wydanej przez organ odwoławczy skarżonej decyzji wskazać należy, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, natomiast organ odwoławczy wykazał w przekonujący sposób konieczność dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Z treści wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jednoznacznie wynika, że niezastosowanie art. 136 kpa spowodowane było koniecznością zbadania zasadniczych okoliczności faktycznych sprawy, istotnych dla rozstrzygnięcia. 6. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. IV. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.