II GSK 508/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1838/12 w sprawie ze skargi F. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 7 grudnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1838/12, uwzględniając skargę F. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2009, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2012 r. nr [...]. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. S. [...] kwietnia 2009 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej: Biuro Powiatowe ARiMR) wniosek o przyznanie płatności obszarowych oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] przyznał M. S. i płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2009 w kwocie 3.739,13 zł. [...] marca 2010 r. w Biurze Powiatowym ARiMR stawił się F. S., brat M. S., który poinformował organ o zgonie M. S. Do akt administracyjnych dołączono akt zgonu, z którego wynika, że M. S. zmarł [...] czerwca 2009 r. w O. Bank Spółdzielczy w W. pismem z [...] marca 2010 r., odpowiadając na wezwanie organu, poinformował, że kwota 3.739,13 zł przekazana na rachunek bankowy M. S. wypłacona została przez pełnomocnika F. S. uprawnionego do korzystania z rachunku. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Następnie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) decyzją z [...] marca 2012 r., wydaną na podstawie m.in. art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm. – dalej: ustawa o ARiMR), art. 104 k.p.a. oraz art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L nr 141 z 2004 r., s. 18, dalej: rozporządzenie nr 796/2004), ustalił F. S. kwotę nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych w wysokości 3739,13 zł. F. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes ARiMR decyzją z [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzja z [...] grudnia 2009 r. o przyznaniu płatności M. S. nie mogła zostać skutecznie doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, co oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych. W ocenie organu przelane na rachunek bankowy M. S. środki pieniężne z tytułu przyznanych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2009, przekazane zostały bez podstawy prawnej, a F. S. jest zobowiązany do zwrotu całej kwoty nienależnie pobranych płatności. F. S. wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w W.. W uzasadnieniu podniósł między innymi, że kwotę 3.739,13 zł przekazał M.i H. – następcy prawnemu M. S. – który w całości wykorzystał pobrane środki na wsparcie gospodarstwa rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. powołując się na art. 146 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa ARiMR z [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko organu, że decyzja o przyznaniu płatności wydana po śmierci rolnika, do którego była adresowana, nie wywołuje skutków prawnych. Oznacza to, że przekazane na mocy takiej decyzji środki pieniężne zostały przekazane bez podstawy prawnej. Natomiast zdaniem Sądu pierwszej instancji F. S. nie był stroną stosunku administracyjnoprawnego, w ramach którego przyznano płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2009. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazywany przez organ, jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR stanowił jedynie podstawę kompetencyjną do wydania przez Prezesa ARiMR decyzji ustalającej wysokość kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy UE oraz środków krajowych. Sąd zauważył, że do wydania przez Prezesa ARiMR decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności konieczne było ponadto istnienie przepisu zawierającego normę materialnoprawną, stanowiącą podstawę takiego orzeczenia. Jako taką podstawę organy podały przepis art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. Tymczasem art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 dotyczy rolnika, a więc podmiotu, który był stroną postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności, nie może zatem stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji zobowiązującej osobę trzecią do dokonania na rzecz ARiMR zapłaty kwoty odpowiadającej wielkością kwocie płatności przyznanych innej osobie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, otrzymanie nienależnej płatności w rozumieniu art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 nie jest tożsame z wypłaceniem z rachunku bankowego przez osobę, która nie była stroną stosunku administracyjnego dotyczącego przyznania płatności, kwoty odpowiadającej wielkością kwocie przelanej tytułem płatności bezpośrednich na ten rachunek. Z tej przyczyny sprawa o zwrot na rzecz ARiMR pieniędzy przelanych na rachunek bankowy nieżyjącego M. S. nie może być załatwiona w drodze administracyjnej. Prezes ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2012 r., Nr [...] z uwagi na uznanie, że zachodzi brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, pomimo że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w myśl art. 29 ustawy o ARiMR w przypadku stwierdzenia wypłaty kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, a także krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej oraz finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, Prezes Agencji ma obowiązek wydać stosowną decyzję. Zdaniem organu, krąg podmiotów, które mogą być adresatami decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych środków wyznacza sformułowanie "pobranych środków", które należy rozumieć jako rzeczywiste pobranie środków, np. pobranie z rachunku bankowego albo – jeżeli rzeczywiste pobranie nie nastąpiło albo nie można jednoznacznie ustalić, kto te środki pobrał – jako uprawnienie do ich pobrania. Natomiast istnienie przepisów sektorowych odnoszących się do rolników nie ogranicza Prezesa ARiMR w ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w stosunku do innych osób, które weszły posiadanie środków pieniężnych. Organ podkreślił, że art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR stanowi jedyny przepis umożliwiający ustalenie kwot nienależnie pobranych środków pochodzących ze środków krajowych. Jeżeli zaś przyjąć tezę, że jedyną podstawą materialną do ustalenia rolnikowi kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, to należałoby uznać, że środki pieniężne pochodzące ze środków krajowych przeznaczone na współfinansowanie wydatków nie mogłyby być skutecznie odzyskiwane, ponieważ przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania do środków krajowych. Skoro zatem przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR stanowi podstawę materialną do windykacji środków krajowych, należy przyjąć, że nie ma przeszkód prawnych do uznania, iż jest on również podstawą materialną do ustalania kwot nienależnie pobranych pochodzących ze środków unijnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że w decyzjach Prezesa ARiMR nakładających na F. S. obowiązek zwrotu płatności jako podstawę prawną podano m. in. art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o ARiMR. Przepis art. 29 ust. 1 powołanej ustawy nie określa jednak w sposób wyczerpujący zakresu kompetencji Prezesa ARiMR do egzekwowania nienależnie pobranych płatności, gdyż w art. 29 ust. 2 (obecnie ust. 7) ustawy o ARiMR zawarto odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. W związku z tym nie ma podstaw do przyjęcia stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że adresatem decyzji Prezesa ARiMR może być każdy, kto pobrał środki publiczne, albowiem krąg podmiotów zobowiązanych do zwrotu nienależnych płatności wyznacza sformułowanie "pobranych środków", które należy rozumieć jako rzeczywiste pobranie środków albo – jeżeli rzeczywiste pobranie nie nastąpiło bądź nie można jednoznacznie ustalić, kto te środki pobrał – jako uprawnienie do ich pobrania. Wbrew twierdzeniom organu przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR nie uzasadnia żądanie zwrotu nienależnej płatności przyznanej osobie zmarłej, od brata zmarłego, tylko na tej podstawie, że jako pełnomocnik pobrał z konta M. S. kwotę odpowiadającą wysokości przyznanej płatności. Kierując się zawartym w art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR odesłaniem do działu III Ordynacji podatkowej trzeba przypomnieć, że przepisy tego działu zawierają regulacje dotyczące zobowiązań podatkowych, w tym regulacje dotyczące powstania zobowiązania podatkowego i zaległości podatkowych. Przepis art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej określa sposoby powstania zobowiązania podatkowego – przez zaistnienie zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania i wydanie (doręczenie) decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Należy podkreślić, że zobowiązanie podatkowe powstaje bez udziału (decyzji) organu podatkowego tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie wiąże powstanie zobowiązania podatkowego z konkretnym zdarzeniem. Wówczas zobowiązanie podatkowe powstaje z mocy prawa, z chwilą zaistnienia tego zdarzenia. Na gruncie Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe jest ściśle związane z obowiązkiem podatkowym. Wynika to z treści art. 5 Ordynacji podatkowej, według którego zobowiązaniem podatkowym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia podatku, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. Przepisy Ordynacji podatkowej, w tym przepisy działu III dotyczące zobowiązań podatkowych, mają więc jedynie zastosowanie do świadczeń typu podatkowego, czyli świadczeń (danin) publicznych, wynikających ze stosunków publicznoprawnych. Ordynacja podatkowa nie jest więc aktem prawnym, za pomocą którego organ podatkowy może egzekwować również inne należności przysługujące państwu, nieobjęte jednak obowiązkiem podatkowym. Trzeba dodać, że Ordynacja podatkowa przewiduje także przejście publicznych praw i obowiązków typu podatkowego z podmiotu zobowiązanego na osoby trzecie, w tym na spadkobierców, z zachowaniem zasad określonych w Ordynacji (art. 97 § 1 i 4, art. 98 § 1 i 2). Uwagi poczynione na temat przepisów Ordynacji podatkowej odnoszą się do należności – płatności przyznawanych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Oznacza to przede wszystkim, że przepisy działu III Ordynacji mają odpowiednie zastosowanie tylko do płatności – świadczeń publicznoprawnych, przyznanych w trybie decyzji administracyjnej, wydanej przez odpowiedni organ administracyjny (art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.). To stwierdzenie prowadzi z kolei do wniosku, że organ właściwy w sprawach dotyczących przyznawania płatności nie może w trybie decyzji administracyjnej egzekwować obowiązków, które nie mają charakteru publicznoprawnego, bo nie wiążą się z istniejącym stosunkiem publicznoprawnym, np. wynikającym z decyzji o przyznaniu płatności. Ze stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznaniu płatności M. S. została wydana [...] grudnia 2009 r. Wnioskodawca zmarł natomiast [...] czerwca 2009 r., a więc przed zakończeniem postępowania administracyjnego i wydaniem rozstrzygnięcia w tej sprawie. Prezes ARiMR w obu decyzjach dotyczących nałożenia na F. S. obowiązku zwrotu płatności uznał, że ze względu śmierć wnioskodawcy przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności, decyzja ta nie wywołała skutków prawnych w niej określonych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzję administracyjną wydaną wobec osoby zmarłej należy uznać za decyzję nieistniejącą, wydaną w nieistniejącym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie administracyjne nie może bowiem toczyć się bez strony. Osoba zmarła nie może być stroną postępowania, którego celem jest wydanie rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach (por.: B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnych, Wrocław 1986, s. 48-49 oraz M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej, Wolters Kluwer 2006 r., s. 158). Z tego powodu przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nakazuje organowi zawieszenie postępowania administracyjnego w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Decyzję nieistniejącą (pozorną) należy odróżnić od decyzji dotkniętej wadą nieważności, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). Ta pierwsza nie wywołuje żadnych skutków prawnych, nie podlega zaskarżeniu, ani też nie wymaga stwierdzenia jej nieważności w odpowiednim trybie. Natomiast druga formalnie istnieje w obrocie prawnym, korzysta z domniemania prawidłowości, dopóki nie zostanie usunięta z obrotu w sposób określony przepisami prawa (nie nastąpi stwierdzenie jej nieważności). Z tego co wyżej powiedziano, w rozpatrywanej sprawie prawo do płatności w ogóle nie powstało (nie mogło powstać na podstawie decyzji nieistniejącej). Zmarły nie stał się, co oczywiste, beneficjentem płatności i związanych z nią obowiązków dotyczących jej zwrotu. Przekazana więc przez organ na konto zmarłego wnioskodawcy kwota pieniężna nie była płatnością we właściwym, prawnym tego słowa znaczeniu, zrealizowaną w ramach powstałego na podstawie decyzji administracyjnej stosunku publicznoprawnego. W konsekwencji niepowstałe prawa i obowiązki publicznoprawne, związane z płatnością w ogóle nie mogły przejść na F. S., brata zmarłego M. S., na podstawie art. 97 § 1 Ordynacji podatkowej. Organ wnoszący skargę kasacyjną wywodzi, że w świetle art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR źródłem publicznoprawnego obowiązku zwrotu płatności jest sam fakt – zdarzenie polegające na pobraniu nienależnego świadczenia. Jest to oczywiście błędna, za daleko idąca wykładnia tego przepisu. Nienależne lub nadmierne pobranie środków publicznych nie można uznać za fakt powodujący z mocy prawa powstanie obowiązku podatkowego w rozumieniu art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej (w rozpatrywanej sprawie publicznoprawnego obowiązku zwrotu płatności), ponieważ żaden przepis prawa, w tym art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR takich następstw bezpodstawnego przyjęcia środków publicznych przez osobę trzecią nie przewiduje. Sam więc fakt przyjęcia lub pobrania nienależnych środków publicznych nie jest wystarczającą przesłanką żądania ich zwrotu na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela stanowiska zajętego między innymi w wyrokach NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 635/12; z 9 października 2013 r., sygn. akt II GSK 847/12; z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1415/12, w których Sąd nie odniósł się w ogóle do faktu wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności po śmierci wnioskodawcy. Mimo to uznał, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest przepisem materialno-kompetencyjnym, daje więc podstawę do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do każdego, kto pobrał środki publiczne w kwocie nienależnej lub nadmiernej, wynikającej ze stosunków publicznoprawnych (źródłem prawa do pobrania środków publicznych jest decyzja administracyjna). Nie rozważał również konsekwencji wynikających z odpowiedniego zastosowania w tych sprawach przepisów działu III Ordynacji podatkowej, na podstawie odesłania zawartego w art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR. Jedynie na marginesie można dodać, że inaczej należałoby traktować sytuację, w której decyzja o przyznaniu płatności weszła do obrotu prawnego przed śmiercią wnioskodawcy – beneficjenta, a płatności zostały pobrane po jego śmierci przez inną osobę. Wówczas możliwość żądania zwrotu tych należności należałoby oceniać również na podstawie przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Z tych wszystkich powodów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR Sąd uznaje za nieuzasadniony. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi bowiem o to, czy płatności nienależnie pobrane przez F. S. powinny być zwrócone (o tym jedynie traktuje ten przepis) lecz o to, w jakim trybie organ może żądać tego zwrotu, w szczególności w trybie decyzji administracyjnej. Należy także zauważyć, że w powołanym ostatnio przepisie jest mowa o rolniku ("rolnik zwraca daną kwotę"), a organ nie ustalił, czy skarżący był takim rolnikiem. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.