I OSK 868/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 794/12 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy Miasta Rzeszów kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 794/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy. Starosta K. decyzją z dnia [...] września 2009 r. orzekł o zwrocie na rzecz B. N. działek nr A/1 i B. Odmówił natomiast zwrotu działek nr C/2 i C/9 leżących w granicy pasa drogowego ulicy Gen. Maczka, oraz odmówił zwrotu działki nr A/2 jako zabudowanej elementem trwałym – komorą ciepłowniczą. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Podkarpackiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA") wyrokiem z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 535/10 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Starosty K.ego z dnia 30 września 2009 r. w części dotyczącej punktu trzeciego decyzji. Starosta K. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., orzekł m. in. o zwrocie na rzecz Z. N. i J. N. nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto Rzeszów położonej w obr. [...] Rzeszów – Staromieście, oznaczonej jako działki ewidencyjne nr C/13 i nr A/4. Odwołania od powyższej decyzji złożyli Gmina Miasto Rzeszów, Miejski Zarząd Dróg w Rzeszowie oraz Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił wnioski organu I instancji sprowadzające się do stwierdzenia, iż na działkach nr: C/13, A/4 cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Oględziny przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 27 kwietnia 2011 r. wykazały, iż na przedmiotowych działkach znajdują się obecnie: parking z jedynym wjazdem od ulicy Partyzantów w Rzeszowie, komora ciepłownicza, teren porośnięty trawą. Przez przedmiotowe działki przebiegają urządzenia infrastruktury: energetycznej, gazowej, ciepłowniczej i wodno-kanalizacyjnej. Z ich opinii biegłych, sporządzonej na zlecenie organu I instancji wynika, iż podlegające zwrotowi działki nie wchodzą w skład pasa drogowego ulicy gen. Stanisława Maczka w Rzeszowie. Zdaniem organu II instancji biegli geodeci posiadają odpowiedni zakres wiedzy specjalistycznej pozwalający na określenie granic istniejącego pasa drogowego. Skargę na powyższą złożyła Gmina Miasto Rzeszów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, iż w wyroku z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 535/10, Sąd Administracyjny nakazał wyjaśnienie przebiegu granic pasa drogowego drogi publicznej, albowiem organy obu instancji nie wykazały w sposób przekonujący, że działka zajęta pod parking jest położona w granicach pasa drogowego i jest niezbędna dla korzystania z drogi. Sąd stwierdził, iż powyższe zalecenia Sądu zostały zrealizowane w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Dla potrzeb ustalenia aktualnego sposobu zagospodarowania działek nr C/2 oraz A/2 przeprowadzono w dniu 27 kwietnia 2011 r. oględziny nieruchomości. Czynności wyjaśniające potwierdziły, że znaczna część działki o nr C/2 została zajęta pod utwardzony parking. Przy wjeździe na parking został umieszczony znak informujący, że jest to parking tylko dla pracowników i gości NESTLE POLSKA S.A. oraz znak drogowy "P" i 2,5 T. Natomiast działka o nr A/2 jest aktualnie zajęta przez komorę ciepłowniczą o pow. 40 m². Organy w celu wyjaśnienia kwestii przebiegu linii pasa drogowego drogi publicznej, oprócz dowodu z oględzin oparły się na opinii biegłych geodetów, którzy stwierdzili jednoznacznie, że pas drogowy w granicach działek nr A/2 i C/2 obr. [...] przebiega w odległości 0,75 m od krawędzi istniejącego chodnika przyległego do ulicy Gen. Stanisława Maczka i ulicy Partyzantów. W ocenie Sądu nie można odmówić wiarygodności tego kluczowego dla sprawy dowodu. Sąd nie podzielił stanowiska Gminy, że parking jest częścią drogi publicznej i jako obiekt budowlany znajduje się w granicach pasa drogowego. Sąd stwierdził, że aby zakwalifikować obiekt czy urządzenie do elementów składowych drogi publicznej, powinien on być trwale związany z tą drogą nie tylko pod względem technicznym, ale również użytkowym. Decyduje o tym wykładnia językowa ustawowej definicji drogi publicznej, która poprzez treść art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych kładzie nacisk na spójność techniczno-użytkową poszczególnych elementów drogi publicznej. Parking przyległy do drogi publicznej, będzie związany z tym obiektem pod względem użytkowym, jeżeli podobnie jak droga będzie obiektem powszechnie dostępnym a nie dostępnym tylko ściśle określonej grupie użytkowników. Parking zlokalizowany na terenie działek C/13 i A/4 nie jest powszechnie dostępny skoro został przeznaczony do korzystania oznaczonej grupie użytkowników. Tym samym, nie jest to obiekt stanowiący z pozostałymi elementami drogi publicznej całość techniczno- użytkową, zlokalizowaną w pasie drogowym drogi publicznej jak wymaga tego art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Sąd podkreślił także, że teren parkingu nie został zaliczony do żadnej znanej ustawie kategorii dróg publicznych. W szczególności nie została przez Radę Miasta Rzeszowa podjęta uchwała o zaliczeniu parkingu do dróg gminnych. Podjęcie uchwały w tym przedmiocie przewiduje art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych ma dla publicznego charakteru budowli drogowej znaczenie konstytutywne. Na mocy tego aktu kwalifikacji następuje trwałe ukierunkowanie przeznaczenia oznaczonego w jego treści przedmiotu materialnego na użytek publiczny, w tym wypadku przejawiający się w powszechnym dostępie do rzeczy. Ponieważ teren parkingu nie został zaliczony do dróg publicznych i nie znajduje się w granicach pasa drogowego, to w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych należy go traktować za drogę wewnętrzną (art. 8 ust. 1 tej ustawy). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miasto Rzeszów, reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez uznanie, iż stan faktyczny ustalony przez organy został prawidłowo ustalony. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozwijając zarzuty skargi kasacyjnej Gmina stwierdziła, że jeśli obiekty zlokalizowane są obok drogi i pełnią z nią, choćby potencjalnie funkcje określone w art. 4 pkt 1 u.d.p. to są częścią pasa drogowego choćby aktualnie nie były do powszechnego użytku. Sąd pominął bowiem, iż art. 22 ust. 2 u.d.p. pozwala na udostępnienie pasa drogowego na podstawie umów zobowiązujących na określone cele. Dopuszczone jest więc to, by pas drogowy tracił na jakiś czas przymiot powszechności użytku nie przestając być pasem drogowym. Ponadto Gmina wskazał, że opinia biegłych sporządzona w niniejszej sprawie nie była prawidłowa. Biegli bowiem do wyznaczenia pasa drogowego użyli art. 34 u.d.p., który do tego nie służy. Zdaniem Gminy Sąd niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniającego w kierunku ustalenia czy obiekty znajdujące się na działkach objętych żądaniem zwrotu znajdują się w granicach pasa drogowego, co nie pozwala na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Z. i J. N. wnieśli o jej oddalenie. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i w związku z tym podlega uwzględnieniu. Bezsporne w sprawie jest, iż przedmiotowa nieruchomość została zbyta aktem notarialnym z dnia 19 września 1973 r. w związku z realizacją budowy ulicy, o której mowa w decyzji lokalizacyjnej z dnia 11 maja 1971 r. W związku z tym stosownie do art. 137 w zw. z art. [...] ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) podlega ona zwrotowi w przypadku gdy stała się zbędna na cel określony w powyższym akcie notarialnym. Bezsporne również jest, że powstała ulica gen. Stanisława Maczka i ulica Partyzantów i część zbytej nieruchomości stanowi ulicę gen. Stanisława Maczka. Sporną pozostaje kwestia czy przedmiotowe działki gruntu stanowią pas drogowy tej ulicy. Przy czym zarówno organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, jak i Sąd I instancji skoncentrowały się na dokonaniu ustaleń czy aktualnie wchodzą one w pas drogowy, zupełnie pomijając kwestię podstawową czy zrealizowano na tych działkach cel wywłaszczenia. Aktualny stan prawny tych działek ma bowiem znaczenie tylko w sytuacji gdy nie został wcześniej zrealizowany cel wywłaszczania. Wskazać bowiem należy, że w sytuacji gdy został zrealizowany cel wywłaszczenia, a następnie nieruchomość przeznaczono na realizację innego celu, to nieruchomość taką nie uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podać przy tym należy, że zgodność z Konstytucją tak rozumianego przepisu art. 137 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 w sprawie z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie P 12/11 (OTK-A 2012, nr 11, poz. 135). Jednak w niniejszej sprawie organy w tym zakresie nie poczyniły żadnych ustaleń, a Sąd I instancji nie dostrzegł tego uchybienia. Natomiast w trakcie postępowania administracyjnego podnoszono, że działki te stanowiły pas drogowy, co miało m.in. wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego czy też z dokumentów ewidencyjnych. Fakt, że plan ten już nie obowiązuje nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem organ jest zobligowany w pierwszej kolejności ustalić czy zrealizowano cel wywłaszczenia, a plan może wskazywać, że już taki pas utworzono, bądź dopiero jest planowany. Ponadto z akt sprawy nie wynika aby organy podjęły próbę odnalezienia decyzji lokalizacyjnej z dnia 11 maja 1971 r. w archiwach państwowych, a decyzja ta ma kapitalne znaczenie przy ustaleniu celu wywłaszczenia, co następnie pozwoliłoby na dokonanie stosownych ustaleń w zakresie jego realizacji. Dopiero bowiem po ustaleniu, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia, bądź zrealizowano go tylko na części nieruchomości, konieczne będzie dokonanie ustaleń co do aktualnego przeznaczenia przedmiotowych działek w kontekście możliwości ich zwrotu. Odnosi się to również do ustalenia usytuowania pasa drogowego, o ile uprzednio nie został on wyznaczony. Przy czym należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że w swoich rozważaniach dotyczących aktualnego charakteru parkingu, Sąd I instancji nie uwzględnił regulacji zawartych w art. 22 ust. 1 i 2 ww. ustawy o drogach publicznych. Ponadto sam fakt, iż parking ma ograniczoną dostępność dla użytkowników drogi nie oznacza, że nie może stanowić części pasa drogowego. Podobnie jak ograniczona dla użytków dostępność określonej drogi nie pozbawia jej charakteru publicznego (por. art. 3 ustawy o drogach publicznych). Reasumując, stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna jest zasadna i w związku z tym Sąd I instancji zobligowany jest ponownie rozpoznać sprawę przede wszystkim w kontekście prawidłowości dokonania przez organ ustaleń faktycznych będących podstawą zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem reprezentowanego przez NSA stanowiska. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym orzekł jak w sentencji wyroku.