IV SA/Gl 319/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 26 maja 2011 r. nr VII/101/11 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w części § 1 ust. 1 i 3 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 i 2; 2) określa, że zaskarżona uchwała określona w punkcie 1 nie może być wykonana. Rada Miasta Piekary Śląskie uchwałą z dnia 26 maja 2011 r. Nr VII/01/11 w sprawie ustalenia wysokości opłat za pobyt dziecka w Żłobku Miejskim w Piekarach Śląskich podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 58 ust. 1, art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235) ustaliła stałą opłatę miesięczną za pobyt dziecka w Żłobku Miejskim w wysokości 200 zł, jak również zamieszczono w niej unormowania dotyczące ustalenia sprawowania opieki nad dzieckiem przekraczającą 10 godzin dziennie a także określono wysokość opłaty za wyżywienie. Nadto wprowadzono rozwiązanie premiujące rodziny w przypadku korzystania ze żłobka przez większą liczbę dzieci z rodziny. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Prokurator Okręgowy w Gliwicach. W skardze tej wystąpił o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie § 1 ust. 1 i 3 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 i zarzucił jej wydanie z naruszeniem treści art. 58 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) poprzez ustalenie opłaty za pobyt dziecka w żłobku według stawki miesięcznej w sytuacji, gdy w kompetencji rady miejskiej leży ustalenie tej opłaty z uwzględnieniem zakresu i kosztów usług świadczonych na rzecz dziecka w czasie jego pobytu w żłobku. W motywach skargi przybliżono treść uchwały, a następnie zarzucono jej niezgodność z prawem. Podkreślono, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a gmina swoje prawotwórcze kompetencje może oprzeć tylko na wyraźnie sformułowanej przez ustawę delegacji, co oznacza, że gminie wolno tylko to co wynika z przepisu prawa i w żaden sposób nie może ona własnych kompetencji domniemywać ani też dowolnie rozszerzać. Takie ujęcie wynika z zasady praworządności sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. W dalszej części skargi podkreślono, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Z takiego unormowania wynika, że koszty ufundowania żłobka oraz jego bieżące funkcjonowanie obciążają gminę. Jakkolwiek art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, stanowi, że zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt i wyżywienie dzieci w żłobku są rodzice, to jednak w żadnej mierze kosztem utrzymania, założonej przez gminę placówki nie mogą być obciążani rodzice względnie opiekunowie prawni dzieci. Po przytoczeniu treści art. 58 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, zamieszczono stwierdzenie, iż określona w ustawie opłata za pobyt w żłobku małoletniego do lat 3 została tak skonstruowana, że jej wysokość musi mieć związek z realnymi kosztami faktycznego pobytu dziecka, a zatem osoba zobowiązana do uiszczenia opłaty powinna zapłacić za świadczenia rzeczywiście udzielone w żłobku, przy jednoczesnym uwzględnieniu kosztu świadczenia. Unormowanie to odwołuje się do zasady ekwiwalentności, która oznacza, że opłaty wnosi się za konkretne i ekonomicznie równoważne świadczenie. Zdaniem skarżącego prokuratora w przedmiotowej uchwale nastąpiło przekroczenie delegacji ustawowej poprzez swoiste zryczałtowanie należności za pobyt dziecka w żłobku, polegające na wprowadzeniu miesięcznej sztywnej opłaty w wymiarze 200 zł, która to opłata nie jest powiązana z wartością usług świadczonych przez żłobek w czasie pobytu małoletniego. Podniesiony zarzut, według prokuratora doznaje wzmocnienia w treści uchwalonego przez Radę Miasta Piekary Śląskie statutu Żłobka Miejskiego w Piekarach Śląskich. Z tego statutu wynika, że w przypadku nieobecności dziecka w żłobku rodzice ponoszą opłatę miesięczną w pełnej wysokości, co oznacza, że nie przewidziano zredukowania ciążącej na rodzicach, względnie opiekunie prawnym, miesięcznej opłaty stosownie do zakresu rzeczywistości wykorzystywanych przez małoletniego świadczeń i ich wartości. W końcowej części skargi zauważono, że w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały zamieszczono stwierdzenie, iż ustanowienie opłaty stałej za pobyt dziecka w żłobku jest częściowe pokrycie kosztów utrzymania żłobka, a na mocy przywoływanych powyżej unormowań koszty utrzymania żłobka spoczywają na gminie, a tym samym przeniesienie ich na mieszkańców miasta nie jest ze względów ustrojowych dopuszczalne. Za wadliwe rozwiązanie uznano również wprowadzenie w § 4 ust. 1 pkt 2 kwestionowanej uchwały pięćdziesięcioprocentowej ulgi, ponieważ posiada ono zakotwiczenie w przyjętej opłacie stałej. W podsumowaniu skargi przywołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych potwierdzających stanowisko zaprezentowane we wniesionej skardze. W odpowiedzi na skargę Miasto Piekary Śląskie wniosło o jej oddalenie i nie podzieliło argumentacji zamieszczonej w skardze. Zdaniem miasta postanowienia art. 23 w związku z art. 58 ust. 1 i art. 12 ust. 3 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 w sposób jednoznaczny wskazują, na jakich zasadach oraz w jakim zakresie rada gminy zobowiązana jest do ustalenia opłat za pobyt dziecka w żłobku oraz opłat za wyżywienie. Według skarżonego żaden przepis powyższej ustawy nie zabrania ustalenia opłaty stałej za pobyt dziecka w żłobku. W dalszej części odpowiedzi na skargę odwołano się do treści art. 7 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 przedmiotowej ustawy określającej zakres opieki sprawowanej przez żłobek. Przyjęcie opłaty stałej za pobyt dziecka w żłobku podyktowane było zapewnieniem dziecku niezbędnej w nim opieki, jak również takie wyposażenie w sprzęt, aby pobyt dziecka był bezpieczny i służył rozwojowi dziecka. Zwrócono uwagę na treść art. 12 ust. 2 powoływanej ustawy, zgodnie z którym gmina zapewnia opiekę w żłobku przez okres 10 godzin dziennie. Zdaniem miasta zasada ekwiwalentności świadczeń winna być rozumiana jako odzwierciedlenie zapewnionej przez żłobek opieki. W tej sytuacji nie sposób podzielić zarzutów sformułowanych w skardze. W końcowej części odpowiedzi na skargę zarzucono skarżącemu, iż dokonał wadliwej interpretacji art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 lipca 2001 r. o cenach w zakresie definicji ceny i poszczególnych jej składników mających wpływ na określenie tej ceny, jako opłaty stałej o charakterze ceny umownej ze zmienną jej wysokością, w kontekście art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 oraz naruszenie powołanego przepisu w kontekście art. 536 i art. 537 § 1 oraz art. 540 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez błędną interpretację w zakresie obliczania ceny za rzeczy danego rodzaju lub gatunku, jeżeli w miejscu i czasie zawarcia umowy sprzedaży obowiązuje zarządzenie, według którego za rzeczy danego rodzaju lub gatunku może być zapłacona jedynie cena ściśle określona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt będący aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność takiego aktu lub uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotową uchwałą Rada Miasta Piekary Śląskie ustaliła wysokość opłat za pobyt dziecka w żłobku. Stosownie do postanowień § 1 tej uchwały wprowadzono w niej opłatę stałą w wysokości 200 zł, natomiast w jej § 4 zamieszczono rozwiązanie dotyczące wysokości opłaty w przypadku uczęszczania do żłobka rodzeństwa i wprowadzono w tym zakresie stosowną obniżkę o 50 % na każde następne dziecko. W uchwale tej zamieszczono również unormowania dotyczące wysokości opłaty za każdą rozpoczętą godzinę sprawowania opieki nad dzieckiem ponad przewidziane 10 godzin dziennie jak również ustalono maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie za każdy dzień pobytu w żłobku. Skład orzekający w niniejszej spawie podziela stanowisko wnoszącego skargę prokuratora oraz wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 704/11 Lex 1162984), że ustalenie opłat za pobyt dziecka w żłobku – według stawek miesięcznych – narusza art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3. Przedmiotowa uchwała wprowadziła stałą wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku, w sytuacji kiedy wysokość tej opłaty powinna odpowiadać kosztom pobytu dziecka w żłobku, a zatem powinna być odpowiednia do kosztu świadczenia udzielanego przez gminną jednostkę organizacyjną powołaną do realizacji tego zadania stojącego przed gminą. Jak wskazuje się w przywołanym orzecznictwie sądów administracyjnych cechy usług świadczonych przez żłobek miejski nadają im charakter świadczenia cywilnoprawnego, a zatem zastosowanie w tym zakresie znajduje zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczonych usług. Opowiedzenie się za takim rozumieniem świadczeń realizowanych za pośrednictwem żłobka miejskiego oznacza, że ciężar ponoszenia opłaty, może mieć miejsce tylko w takim stopniu i zakresie, w jakim rodzic czy opiekun prawny korzysta z rodzajowo określonych świadczeń. Oznacza to, że między świadczonymi usługami przez żłobek a wysokością opłaty za te usługi występowała ekonomiczna równorzędność. Powyższe ustalenie jest o tyle istotne, że stosownie do postanowień art. 10 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 do zadań żłobka należy w szczególności: zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych; zagwarantowanie dziecku właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej, przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka oraz prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do wieku dziecka. Zatem zakres świadczeń realizowanych przez żłobek może być zróżnicowany, a tym samym partycypacja rodziców lub opiekunów prawnych w kosztach pobytu dziecka w żłobku powinna być adekwatna do rozmiarów i zakresu świadczonych usług, z których dziecko korzysta. Zróżnicowanie to winno mieć na względzie charakter świadczeń oferowanych przez żłobek i wiek dzieci w nim przebywających, a także zróżnicowanie to winno uwzględniać ilość godzin, jaką dane dziecko w tej placówce przebywa. Zasadnie zatem skarżący prokurator zarzucił przedmiotowej uchwale zryczałtowane ustalenie wysokości odpłatności za pobyt w żłobku, ponieważ takie ujęcie nie uwzględnia zakresu usług świadczonych na rzecz poszczególnych dzieci i nie różnicuje wysokości tej opłaty od czasokresu przebywania dziecka w żłobku oraz rodzaju usług oferowanych dziecku. W tym miejscu należy zasygnalizować, iż w ograniczonym zakresie podnoszony postulat został w uchwale uwzględniony, ponieważ przyjęto rozwiązanie polegające na tym, że pobyt dziecka w żłobku przez okres 10 godzin objęty zostanie opłatą stałą, natomiast rozpoczęcie każdej następnej godziny obarczone będzie dodatkową opłatą w wysokości 20 zł. Uwagę zwraca to, że w samej uchwale jak również w uzasadnieniu do niej brak jest informacji na temat zasad, które przesądziły o przyjęciu kwoty 200 zł, jako opłaty stałej za pobyt dziecka w żłobku. W szczególności brak jest wskazania jakie elementy i w jakim stopniu wpływają na wysokość tej opłaty. Opłata ta nie może być wyrazem jedynie arbitralnego stanowiska podmiotu ustalającego jej wysokość, lecz musi wynikać z określonych ustaleń i mieć umocowanie w wyliczeniach ekonomicznych. W konkluzji tej części rozważań przyjdzie stwierdzić, że zasadny jest zarzut zryczałtowania należności za pobyt dziecka w żłobku, a tym samym wydania przedmiotowej uchwały z naruszeniem postanowień art. 58 w związku z art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3. Z unormowaniem zawartym w § 1 spornej uchwały w sposób bezpośredni łączy się unormowanie zamieszczone w jej § 4 ust. 1 pkt 1 i 2. W unormowaniu tym zawarto ulgi dla rodziców, w przypadku korzystania ze świadczeń żłobka przez dwoje i więcej dzieci, jednakże ulgi te związane są z opłatami, przewidzianymi w § 1 uchwały. Skoro treść § 1 kontrolowanej uchwały uznana została za niezgodną z przepisami ustawy, tym samym wskazane powyżej unormowanie obarczone jest analogiczną wadą i musi być wyeliminowane z obrotu prawnego. Podzielić należy stanowisko zaprezentowane w skardze, że gminie wolno tylko to co wynika z przepisu prawa. Stwierdzenie takie posiada swoje umocowanie w treści art. 7 Konstytucji RP stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W tym miejscu podkreślić należy, że stosownie do postanowień art. 8 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Takie unormowanie oznacza, że na gminie spoczywa obowiązek utworzenia i prowadzenia tego typu placówek. Przewidziana w art. 8 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 możliwość prowadzenia żłobków przez osoby fizyczne lub inne podmioty nie zwalnia gminy, jako podmiotu odpowiedzialnego za zaspokajanie potrzeb wspólnoty z realizacji tego zadania. Jednocześnie przewidziany art. 23 tej ustawy obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w żłobku nie może być utożsamiany z tym, że rodzice pokryją wszystkie koszty jego funkcjonowania, ponieważ opłatę taką mogą ponosić wyłącznie za świadczone przez ten podmiot usługi. W konkluzji przeprowadzonych rozważań przyjdzie stwierdzić, że opłata za pobyt dziecka w żłobku stanowić powinna świadczenie ekwiwalentne za wykonane przez żłobek usługi opiekuńcze, a wprowadzenie jednej stałej stawki opłaty z usługi świadczone przez Żłobek Miejski w Piekarach Śląskich nie może przybrać takiej formy jaką wskazano w § 1 ust. 1 i 3 oraz w § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, ponieważ nie zawiera ona w sobie elementu ekwiwalentności. Konsekwencją niniejszego wyroku jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych w osnowie wyroku unormowań, jednocześnie wyrok ten stawia przed Radą Miasta Piekary Śląskie zadanie przygotowania unormowania, które będzie uwzględniało wymóg ekwiwalentności świadczenia udzielanego przez żłobek zarówno w odniesieniu do ilości godzin jak również charakteru udzielanych świadczeń widzianych z perspektywy art. 10 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3. W świetle przeprowadzonych rozważań przyjdzie podzielić zarzuty skargi i uznać, że uchwała Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 26 maja 2011 r. Nr VII/101/11 w sprawie ustalenia wysokości opłat za pobyt dziecka w Żłobku Miejskim w Piekarach Śląskich w zakresie wynikającym z treści § 1 ust. 1 i 3 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 wydana jest z naruszeniem postanowień art. 58 w związku z art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, a tym samym mając na uwadze treść art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) należy stwierdzić jej nieważność we wskazanym zakresie. Stosownie do postanowień art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na uwzględnienie wniesionej skargi należało orzec o tym, że uchwała uchylona we wskazanym zakresie nie może być wykonana. W świetle powyższego mając na uwadze postanowienia art. 147 wyżej wymienionej ustawy należało orzec jak w sentencji. sw