III SA/Kr 58/12

Sygn. akt III SA/Kr 58/12 | | WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 grudnia 2012r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędziowie WSA Tadeusz Wołek, SO del. Janusz Bociąga, , Protokolant Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012r., sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego, na uchwałę Rady Miasta Nowy Targ, z dnia 30 czerwca 2011r. nr VIII/56/2011, w przedmiocie zasad korzystania z Cmentarza Komunalnego w Nowym Targu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 3 oraz w części obejmującej załącznik nr 1: § 6 ust. 3, § 7 ust. 6 w zakresie słów "bez prawa żądania ich zwrotu lub odszkodowania", § 7 ust. 11 i ust. 12, § 10, § 11 ust. 4 oraz w części obejmującej załącznik nr 2: § 6 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "oraz okazać kopię wypisu z rejestru lub ewidencji działalności gospodarczej", § 6 ust. 1 pkt 2, § 6 ust. 2, § 6 ust. 3 pkt 6 Rada Miasta Nowy Targ – Miasto podjęła w dniu 30 czerwca 2011r. uchwałę Nr VIII/56/2011 w sprawie zasad korzystania z Cmentarza Komunalnego w Nowym Targu. Uchwała powyższa została zaskarżona w trybie przepisu art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. poz. 1591 ze zm.) przez Wojewodę Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w następującej części: 1) § l ust. 3 uchwały, 2) §6 ust. 3 załącznika nr l uchwały, 3) §7 ust. 6 w zakresie słów: "bez prawa żądania ich zwrotu lub odszkodowania", ust.11 i ust. 12 załącznika nr l do uchwały, 4) § l0 załącznika nr l do uchwały, 5) § 11 ust. 4 załącznika nr l uchwały, 6) §6 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów: "oraz okazać kopię wypisu z rejestru lub ewidencji działalności gospodarczej" załącznika nr 2 do uchwały, 7) §6 ust. l pkt 2 załącznika nr 2 do uchwały, 8) §6 ust. 2 w zakresie słów: "po uiszczeniu opłat" załącznika nr 2 do uchwały, 9) §6 ust. 3 pkt 6 załącznika nr 2 do uchwały, Wskazanym zapisom uchwały organ nadzorczy zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do stanowienia aktu prawa miejscowego określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1 59 1 z pózn. zm.) oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. ze zm.), w tym w szczególności art. 7 tej ustawy. Uchwała narusza ponadto w ocenie Wojewody art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Szczegółowo omawiając zarzuty Wojewoda podał, że przepis § 1 ust. 3 uchwały zgodnie z którym " W szczególnie uzasadnionych przypadkach, Burmistrz Miasta Nowy Targ jest upoważniony do wydania zezwolenia na odstąpienie od zasad określonych w regulaminach, o których mowa w §1 ust. 1 i ust. 2 (Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Nowym Targu i Regulaminu wykonywania budowlanych i kamieniarskich na terenie Cmentarza Komunalnego w Nowym Targu) narusza w stopniu istotnym art. 40 ust. 2 pkt 4 ust ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie dopuszczalnego zakresu upoważnia ustawowego. Stanowiąc kwestionowaną regulację Rada Miasta w sposób nieuprawny według Wojewody doprowadziła do ustanowienia wyjątku, który prowadzi do przeniesienia ustawowo przyznanej jej kompetencji na rzecz organu wykonawczego gminy. Powyższe zdaniem skarżącej może prowadzić do sytuacji, w której ustanowione przez organ stanowiący zasady korzystania z cmentarzy nie będą w pełni przestrzegane, bowiem burmistrz będzie mógł odstąpić w sposób arbitralny od ustalonych zasad. Organ przy tym zauważył, iż w kwestionowanej regulacji Rada Miasta nie przewidziała szczególnych kryteriów, według których Burmistrz będzie mógł odstąpić od zasad określonych w regulaminie wydając stosowne zezwolenie. Sformułowanie zgodnie z którym powyższe odstępstwo od zasad będzie dopuszczalne "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" zdaniem skarżącego Wojewody nie spełnia tego wymogu. Tego rodzaju przepis pozwoli bowiem organowi wykonawczemu na dowolne odstępstwa od zasad wyrażonych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego. Nadto zdaniem organu nadzoru w zakresie upoważnienia ustawowego ujętego w art. 4 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się podstawa do kreowania norm o charakterze proceduralnym, w tym m.in. do wydawania zezwoleń na odstępstwa od stosowania zasad wyrażonych w prawie miejscowym. Niezależnie od powyższego wskazany przepis § 1 ust.3 uchwały narusza według organu wyrażoną w Konstytucji zasadę legalności, zgodnie z którą organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, winny działać na podstawie i w granicach prawa. Naruszeniem powyższej zasady jest każde działanie organu władzy publicznej, które podejmowane jest bez podstawy prawnej czy też z przekroczeniem delegacji ustawowej do podejmowania określonego działania. Następnie Wojewoda Małopolski zakwestionował zgodność z prawem przepisu §6 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu "Zwrot opłaty za miejsce pod grób może nastąpić za zgodą Burmistrza Miasta Nowy Targ na wniosek osoby, która ją uiściła i pod warunkiem, że od daty dokonania wpłaty nie minęło więcej niż 5 lat". Zdaniem organu nadzoru cyt. regulacja narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń u art. 487§2 kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu umowa jest wzajemna, gdy zobowiązują się w taki sposób, że świadczenie jednej z nich ma być odpowiednikiem świadczenia drugiej. Tym samym o wzajemnym charakterze umowy przesądza decyzja stron o sprzężenaiu świadczeń w ten sposób, że świadczenie jednej strony zostaje uzależnione od świadczenia drugiej strony. Ponadto według Wojewody przepis ten również w sposób bezpodstawny ogranicza możliwość zwrotu opłat za grób warunkując powyższe uzyskaniem zgody Burmistrza. Powyższe nie znajduje podstaw prawnych w obecnym porządku prawnym, nadto jest sprzeczne zarówno z przywołaną zasadą ekwiwalentności świadczeń, jak również stoi w sprzeczności z zasadą konstytucyjną demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Kwestionując treść § 7 ust. 6 w zakresie słów: "bez prawa ich zwrotu lub odszkodowania", oraz ust.11 i ust.12 załącznika nr l do uchwały, zgodnie z którymi "Dotychczasowy dysponent grobu, o którym mowa w ust. 5 (tj. grobu wobec którego nie uiszczono opłaty prolongacyjnej po 20 latach od pochówku), zobowiązany jest do usunięcia wszelkich elementów budowlanych nagrobka. Jeżeli nie zostaną one usunięte w ciągu 24 miesięcy od dnia upływu okresu 20 lat od ostatniego pochowania, elementy nagrobka przechodzą do dyspozycji administratora cmentarza bez prawa żądania ich zwrotu lub odszkodowania"(§7 ust. 6) "Nagrobki stanowiące wartość historyczną lub artystyczną na grobach, w których ostatni chowania dokonano ponad 40 lat temu i za które nie została wniesiona opłata prolongacyjna a w dokumentacji cmentarza brak informacji o dysponentach grobu, przechodzą na własność Gminy Miasto Nowy Targ" (§7 ust.11) "Przejęcie nagrobków o których mowa w ust. 11, musi być poprzedzone informacją w prasie lokalnej oraz umieszczoną na grobie, tablicy informacyjnej w biurze administratora i na stronie internetowej Urzędu Miasta Nowy Targ, przez okres 3 miesięcy" (§7 ust. 12). Zdaniem organu nadzoru w zakresie cytowanych przepisów uchwały Rada Miasta Nowy Targ podjęła uchwałę wykraczając poza zakres upoważnienie ustawowego przyznającego jej jedynie prawo do określenia zasad i trybu korzystania z cmentarza. Zdaniem strony skarżącej nie sposób uznać, aby w zakresie wskazanego upoważnienia mieściło się uprawnienie do kształtowania własności do rzeczy oraz do określania zasad wyłączających prawo żądania zwrotu nagrobka względnie odszkodowania za ten nagrobek. Wzmiankowane postanowienia uchwały pozostają według Wojewody w rażącej sprzeczności z aktem wyższego rzędu, jakim jest Kodeks cywilny, który w sposób wyczerpujący określa kwestię odpowiedzialności cywilnej i roszczeń odszkodowawczych dopuszczając jednakże możliwości ich modyfikacji, lecz wyłącznie w drodze umowy stron. Nie do zaakceptowanie dla Wojewody jest takie działanie organów administracji publicznej, które w obrębie regulacji o charakterze stricte porządkowym, kreują normy przesądzające o prawie własności samej zainteresowanej gminy względnie o ograniczeniu jej odpowiedzialności z tytułu przejęcia nagrobka. Wojewoda zakwestionował również zgodność z prawem § 10 załącznika nr 1uchwały, jako naruszającego konstytucyjną zasadę państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP i wywodzoną z niej zasadę poprawnej legislacji. Stosownie do brzmienia ww. przepisu "Dochowanie do grobu murowanego, w którym trumny nie są między sobą przedzielone, musi nastąpić zgodnie z odrębnymi przepisami". Zdaniem organu nadzoru zapis § l0 załącznika nr 1 do uchwały, stanowi o naruszeniu zasady przyzwoitej legislacji. Nadto przepis ten wykracza swoją treścią poza zakres upoważnienia ustawowego w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. W istocie bowiem kwestionowany zapis, jak zauważył Wojewoda, stanowi o materii zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Jak wynika bowiem z art. 20 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, to do kompetencji tego właśnie ministra (w porozumieniu z właściwym do spraw zdrowia) należy określanie wymagań jakie winny spełniać groby. Organ zauważył też, że aktualnie obowiązujące przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz.U. Nr 48, poz.284) nie normują kwestii będącej przedmiotem regulacji aktu prawa miejscowego, jakim jest Regulamin Cmentarza Komunalnego w Nowym Targu. W konsekwencji organ uznał, iż w zakresie §10 Rada Miast w Nowym Targu wykroczyła poza zakres delegacji podejmując w tym zakresie uchwałę bez podstawy prawnej. Kwestionując treść §11 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały, w myśl którego "Miejsce po ekshumacji z grobu ziemnego pozostaje do dyspozycji administratora cmentarza" Wojewoda podniósł, że przepis ten narusza w stopniu istotnym art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Stosownie do brzmienie normy wyrażonej przepisem grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20, a po upływie tego okresu ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych 20 lat i może być odnowione. Według Wojewody niedopuszczalne zatem jest tworzenie takiej zasady w obrębie prawa miejscowego, która w istocie prowadzi do pozbawienia praw nabytych przez jednostkę. A za takie prawo uznać należy w przedmiotowym przypadku prawo do grobu (prawo do miejsca pod grób). Jak dalej wyjaśnił Wojewoda Małopolski, kwestionowana przez organ nadzoru regulacja w istocie może bowiem prowadzić do sytuacji, w której osoba dysponująca prawem do grobu zostanie tego prawa pozbawiona przed upływem terminu określonego w umowie. Kwestionując przepis § 6 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów: "oraz okazać kopię wypisu z rejestru lub ewidencji działalności gospodarczej" załącznika nr 2 do uchwały oraz treąć §6 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 2 do uchwały stanowiący, że " W celu uzyskania zezwolenia na roboty należy: 1) zapoznać się z regulaminami potwierdzając ten fakt pisemnie oraz okazać kopie wypisu z rejestru lub ewidencji działalności gospodarczej, 2) dokonać opłat wg obowiązującego, Wojewoda zauważył, że cytowany zapis uchwały w sposób nieuprawniony warunkuje możliwość uzyskania zezwolenia na wykonywanie robót budowlanych na terenie Cmentarza Komunalnego od okazania kopii wypisu z rejestru (nie precyzując zarazem jakiego) lub ewidencji działalności gospodarczej oraz od dokonania opłat wg cennika. Tego rodzaju działania skarżącej nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego ujętego w art. 40 o samorządzie gminnym. Z istoty aktów prawa miejscowego wynika, jak wskazał Wojewoda, że upoważnienie do ich stanowienia oraz określenia ich granic muszą wynikać wyraźnie i jednoznacznie z ustawy, zaś domniemanie kompetencji prawodawczej, czy też rozszerzająca wykładnia upoważnienia jest niedopuszczalna. Rada Miasta nie jest zatem uprawniona do kreowania w ramach zasad korzystania z cmentarza - procedur, w toku których warunkiem dokonania prac na cmentarzu jest przedstawienie kopii dokumentów (wydaje się zresztą pozostających bez związku z charakterem dokonywanych czynności). Według Wojewody przedmiotowy przepis narusza również normy dotyczących ograniczania barier administracyjnych. W myśl przepisu art. 220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, póz. 1071 z późn. zm.), wg stanu prawnego do dnia 17 czerwca 2010 r., organ mógł żądać przedstawienia zaświadczenia wtedy, gdy fakty lub stan prawny nie były mu znane z urzędu i nie mogły być ustalone na podstawie posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów, innych danych albo na podstawie przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych, a okazania takiego zaświadczenia wymagał przepis prawa. Przepis ten musiał być wyraźnie przez organ wskazany. Jeżeli przepis prawa tego nie wymagał, organ odbierał od strony na jej wniosek oświadczenie (na mocy art. 75 § 2 k.p.a.). Strona mogła oczywiście dobrowolnie w takiej sytuacji przedstawić zaświadczenie. Dalej organ wywiódł, że na podstawie zmian wprowadzonych do art. 220 k.p.a. na mocy ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 40, poz. 230), z dniem 17 czerwca 2010 r. zakres ten został poszerzony. Obecnie organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, także jeżeli są one możliwe do ustalenia na podstawie rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Na koniec za bezpodstawne organ uznał uzależnianie uzyskanie stosownego zezwolenia od dokonania opłat. Zdaniem strony skarżącej upoważnienie do pobierania opłat za zezwolenie musi wynikać z przepisów rangi ustawy, jako że mają cechy daniny publicznej jednostronnie nałożonej na mieszkańców. W konsekwencji wojewoda kwestionuje zgodność z prawem zapisu § 6 ust. 2 w zakresie słów: "po uiszczeniu opłat" załącznika nr 2 do uchwały, oraz §6 ust. 3 załącznika nr 2 do uchwały, jako zapisów pozostających w bezpośrednim związki kwestionowanymi przepisami uchwały. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie z dnia 12 stycznia 2012r. organ podał, że zarzuty Wojewody zostaną uwzględnione w projekcie uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę, oraz że w kwestii tej zostały podjęte czynności zmierzające do usunięcia wad zaskarżonej uchwały. Dopiero przed terminem rozprawy, która była wyznaczona na dzień 5 grudnia 2012r. , pełnomocnik organu w piśmie z dnia 30 listopada 2012 zatytułowanym odpowiedź na skargę odniósł się merytorycznie do zarzutów skargi, wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada Miasta wskazała, że Cmentarz Komunalny w Nowym Targu jest administrowany przez przedsiębiorcę wyłanianego w drodze przetargu, zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych. Administrator przyjmuje opłaty za usługi cmentarne i wystawia faktury VAT, w imieniu Gminy Miasto Nowy Targ. Opłaty następnie przekazuje na konto Gminy. Administrator, w tym przypadku, pełni tylko funkcję kasy i nie może dokonać zwrotu opłat i korekty faktury bez zgody burmistrza. Zastrzeżenie, że "zwrot opłaty za miejsce pod grób może nastąpić za zgodą Burmistrza Miasta Nowy Targ" nie ogranicza zatem zwrotu opłaty, a stanowi tylko zastrzeżenie, że zwrot ten następuje za wiedzą burmistrza jako organu wykonawczego gminy. Dalej podała, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych jednoznacznie określa, że ponowne użycie grobu nie może nastąpić tylko pod warunkiem, że zostało wniesione zastrzeżenie przeciw temu i uiszczona opłata przewidziana za pochowanie zwłok. Gwarantuje to zarządzającym cmentarzami możliwość dokonywania kolejnych pochówków w tym samym miejscu, po upływie okresu określonego w ust. l powyższego artykułu, tj. 20 lat. Rada wyjaśniła, że nie ma możliwości dokonania kolejnego pochówku w miejscu, gdzie istniał grób, na którym ustawiono nagrobek, bez usunięcia tego nagrobka. Ponadto rodzina zmarłego, który został pochowany na takim miejscu ma zagwarantowane prawo ustawienia na grobie nagrobka (§ 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków.) Na terenie cmentarzy nie ma możliwości składowania nagrobków zdemontowanych podczas tzw. likwidacji grobu. Dodatkowo, jeżeli po upływie 20 lat. nikt nie zgłasza zastrzeżenia, o którym mowa w art. 7 ust. 2 cyt. ustawy to zgadza się na likwidację grobu. Zgodnie z § 9 ust. l Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi, zarząd cmentarza decyduje o miejscu pochowania szczątków wydobytych przy ponownym użyciu grobu. Niezrozumiałym byłby fakt, że zarząd może decydować o szczątkach zmarłego, a nie może decydować o nagrobku. Nie można także zakładać według Rady, że nagrobek, który jest formą kultywowania pamięci danego zmarłego, ma pozostawać na cmentarzu w oderwaniu od grobu i wówczas kiedy ten grób został zlikwidowany. Naszym zdaniem termin 24 miesięcy jest okresem wystarczającym, aby dysponenci grobu mogli zagospodarować pozostały nagrobek lub jego elementy, a jeżeli tego nie zrobili to oznacza, że tą rzecz porzucili (wyzbyli się). Dalej Rada wskazała, że przepisy dotyczące nagrobków zabytkowych pozostają w związku z art. 7 ust. 5 ustawy, który zabrania do ponownego użycia grobów mających wartość pamiątek historycznych lub wartość artystyczną. Pojęcie "pamiątki historycznej" nie zostało w ustawach zdefiniowane. Zgodnie z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan ich zachowania: 1. Zabytki nieruchome, będące m.in. cmentarzami, 2. Zabytki ruchome będące, m.in.: 1.dziełami sztuk plastycznych, rzemiosła artystycznego i sztuki użytkowej, 2.przedmiotami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji. Posiłkując się zapisem art. 59 ustawy o ochronie zabytków (...), który określa w jakich przypadkach nie wymaga się pozwolenia na wywóz zabytku za granicę, Rada przyjęła, że zabytki mające więcej niż 55 lat podlegają szczególnej opiece, nawet jeśli nie są wpisane do rejestru zabytków. Wpisanie zabytku do rejestru zabytków jest jedną z form ochrony zabytków, a w przypadku zabytku ruchomego następuje na wniosek właściciela i nie jest obligatoryjne. Zatem, aby zachować zabytkowy charakter nagrobków, które najczęściej znajdują się na grobach, którymi już nikt się nie opiekuje, przyjęto, że są to rzeczy ruchome porzucone (art. 181 k.c.), na terenie należącym do Gminy Miasto Nowy Targ. Nabycie takiej rzeczy następuje poprzez objęcie jej w posiadanie samoistne. Wówczas Gmina jako właściciel może finansować konserwację takich nagrobków ze środków budżetu miasta. Od 2000 r., corocznie, w dniu l listopada na cmentarzu prowadzona jest kwesta, podczas której mieszkańcy mogą przekazywać Miastu środki na ratowanie kolejnych nagrobków. Akcja ta cieszy się dużym poparciem społecznym. Dalej Rada Miasta Nowy Targ wskazała, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że zapis § 10 załącznika nr 1 jest pozbawionym treści normatywnej. Podstawowym przepisem regulującym problem pochówku zwłok piętrowo w grobach ziemnych lub murowanych jest przepis § 11 ust. l Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48 poz. 284), który stanowi że "w zależności od warunków gruntowych i wodnych można stosować pochówek piętrowo w grobach ziemnych lub murowanych, przy czym trumny powinny być między sobą przedzielone warstwą ziemi o grubości co najmniej 0,3 m albo murem lub betonem zbrojonym o grubości co najmniej 0,06 m". Z kolei z § 11 ust. 4 rozporządzenia wynika, że "groby rodzinne murowane, w których trumny maja być składane obok siebie na jednym poziomie, powinny mieć oddzielne dla każdej trumny komory o minimalnych wymiarach: długość 2,2 m, szerokość 0,8 m, głębokość 0,8 m. Komory powinny być od siebie oddzielone murem lub betonem zbrojonym o grubości co najmniej 0,06 m, niezależnie od głębokości grobu." Z przepisów przejściowych § 18 wynika, że: "przepisów rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy, grobów i innych miejsc pochówku zwłok i szczątków istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia". Nie mniej groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków urządzane na częściach cmentarzy, o których mowa w ust. 1. zagospodarowywanych lub powstałych w wyniku rozbudowy takich cmentarzy po dniu wejścia wżycie rozporządzenia, muszą spełniać wymagania określone w przepisach § 10-16." Zauważyć należy, że obowiązek przesklepiania trumien w grobach, nie jest obowiązkiem nowym, istnieje nieprzerwanie od 14 lutego 1934 r. Z własnych poszukiwań i konsultacji z historykami Rada podała, że cmentarze, które towarzyszą od zarania dziejów ludzkim zbiorowiskom, pozostają w nieodłącznym związku z żyjącymi. Już w średniowieczu obszar i położenie cmentarzy uchwalił sobór rzymski z 1059r., określając ich kształt przy kościołach i kaplicach jako owalny, odpowiednio szerokości 60 i 30 kroków. Były to cmentarze niewielkie, proporcjonalne do obiektów sakralnych, nieogrodzone, bez trwałych elementów architektonicznych. Powstawanie cmentarzy pozamiejskich zbiegło się w czasie z upadkiem państwa polskiego włączeniem jego terytorium do trzech różnych cesarstw: austriackiego, pruskiego i rosyjskiego. Z tego powodu pierwsze przepisy prawno- państwowe dotyczące cmentarzy wydane były już w czasie zaborów. Należały do nich: pruski dekret cesarza Fryderyka II z 1773 r., ukaz cara Aleksandra I z 13 marca 1817 r. oraz dekret nadworny cesarza Józefa II z 23 sierpnia 1784 roku. Prawodawca wymagał, aby zakładać cmentarze z dala od ludzkich osiedli, na terenach suchych , które nie były narażone na powodzie. Zwracano także uwagę na rodzaj gleb, które nie zatrzymują rozkładu ciał. Zgodnie z obowiązującymi przepisami groby kapłanów i osób duchownych powinny być oddzielone od miejsca spoczynku osób świeckich i winny się znajdować w miejscu bardziej poczesnym. Nowy Targ od 5 sierpnia 1772 r. wraz z całą południowo-wschodnią Polską wszedł w skład Monarchii Habsburgów jako Galicja, gdzie obowiązywał dekret cesarza Józefa II z 11 grudnia 1783r.. opublikowany przez Gubernium Galicyjskie 21 stycznia 1784 r., zakazujący pochówków na przykościelnych cmentarzach i w kryptach świątyń. Władzom miejskim zaś polecono wytyczenie w przeciągu czterech tygodni odpowiednich miejsc na nowe cmentarze. Oprócz dekretów wydawane były cyrkuły regulujące nawet urządzenie trupiarni, przygotowanie zwłok do pochówku czy organizację tego pochówku. W 1783 r. wydano dekret cesarski nakazujący likwidację dotychczasowych cmentarzy i wytyczenie nowych, poza obrębem miast. Jeszcze w wolnej Polsce, przed III rozbiorem. Komisja Policji Obojga Narodów wydała w lutym 1792 r. "Uniwersał do Miast Wolnych względem cmentarzy i szlachtuzów" (rzeźni), w którym Komisja Policji za najważniejsze z obowiązków uważała te, ...które ściągają się do zaradzenia i zapobiegania temu wszystkiemu, cokolwiek może być ludzkiemu zdrowiu szkodliwym. Z "Uniwersału" cmentarzy niezagrażających zdrowiu mieszkańców. Natomiast na terenach byłego zaboru rosyjskiego można także wskazać Postanowienie Rady Administracyjnej Królestwa Polskiego z 8 listopada 1846 r. o chowaniu zmarłych obowiązujące do 1932 r. na obszarze byłego zaboru rosyjskiego. Dziennik Praw tom 38 , w którym w art. 20 wskazany jest obowiązek przesklepiania. Natomiast z aktualnie obowiązujących przepisów Rada odwołała się do rozwiązań zawartych w następujących aktach prawnych: • w Rozporządzeniu Ministra Opieki Społecznej z dnia 30 listopada 1933 r. o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyny zgonu, wydane w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Ministrem Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego (Dz. U. Nr 13 póz. 103 z późn. zm.) § 25 stanowił: "Groby murowane mogą być pojedyncze i rodzinne, na każde zwłoki przewidzieć należy przestrzeń, podaną w § 24, o ile składane one będą na jednym poziomie. Przy głębokości wykopu 2.5 m można umieszczać trumny w dwie warstwy oddzielnie przesklepione", • w Rozporządzeniu Ministrów Gospodarki Komunalnej oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25 maja 1961 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych (Dz.U. Nr 31 póz. 152) § 7 ust. l stanowił: "W zależności od warunków wodnych można stosować chowanie zwłok piętrowe w grobach ziemnych lub murowanych, przy czym trumny powinny być między sobą przedzielone warstwą ziemi grubości około 0,2 m; jeżeli warstwa ta jest murowana lub żelbetowa nie może być ona cieńsza niż 6 cm. Głębokość grobu powinna wynosić przy dwu piętrach (trumnach) 2,7 m, a przy większej ilości pięter - grób powinien być odpowiednio głębszy, przyjmując po l m głębokości na każdą trumnę łącznie z przedzieleniem", • w Rozporządzeniu Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych (Dz.U. Nr 47 póz. 299) § 7 ust. I stanowił: "W zależności od warunków wodnych można stosować chowanie zwłok piętrowo w grobach ziemnych lub murowanych, przy czym trumny powinny być między sobą przedzielone warstwą ziemi grubości około 0,2 m; jeżeli warstwa ta jest zastąpiona murem lub żelbetem, grubość ich nie może być cieńsza niż 6 cm. Głębokość grobu powinna wynosić przy dwu piętrach (trumnach) 2,7 m, a przy większej ilości pięter - grób powinien być odpowiednio głębszy, przyjmując po l m głębokości na każdą trumnę łącznie z przedzieleniem", przy czym ustawodawca w przepisach przejściowych wskazywał, że przepisów danego rozporządzenia nie stosuje się do grobów istniejących w dniu jego wejścia w życie, jeżeli zastosowanie tych przepisów uniemożliwiałoby korzystanie z grobu na warunkach dotychczasowych. W ocenie właściciela cmentarza, w przedmiotowej sprawie, zastosowanie się do obowiązku przedzielenia trumien w grobie murowanym, nie uniemożliwia korzystania z grobu na warunkach dotychczasowych. Właśnie dlatego w ocenie Rady , że obecnie obowiązujące rozporządzenie oraz rozporządzenia je poprzedzające nie regulują wprost kwestii dochowywania do grobów murowanych, w których trumny nie zostały wcześniej przedzielone, konieczne jest odniesienie się do innych przepisów, w tym przepisów sanitarnych. Odwołanie się do innych przepisów jest to zasygnalizowanie, że problematyka jest uregulowana także w innych przepisach w tym przepisach wykonawczych, które mogą ulec zmianie np. przepisach sanitarnych. Brak szczegółowych regulacji w rozporządzeniu może wynikać z faktu, że praktyka nie stosowania przedzieleń trumien w grobach murowanych, jest specyfiką cmentarzy na południu Polski. Na pozostałym terenie kraju obowiązek ten realizowany jest można powiedzieć od zawsze. Zarządy innych cmentarzy, pytane o przypadki odstępstwa od tego obowiązku są zdziwione i zwracają uwagę, że umieszczanie trumien w grobach murowanych na tzw. szynach, powoduje, że z czasem następuje rozpad trumny i nieosłonięte szczątki spadają na dno grobu. Zarządca pozwalający na taki stan może zostać oskarżony o dopuszczenie do zbeszczeszczania zwłok. Rada wyjaśniła dalej, że na nowotarskim cmentarzu, w niektórych grobach murowanych nie dopełniono obowiązku przedzielenia trumien, a fakt ten stwierdzano w momencie, gdy następowało otwarcie takiego grobu w celu dochowania lub przeprowadzenia remontu. W takim grobie trumna z rozkładającym się ciałem nie jest prawidłowo zabezpieczona, co może mieć także konsekwencje sanitarne. Wprawdzie może nie stanowić to bezpośredniego zagrożenia epidemiologicznego dla ludzi odwiedzających cmentarz, niemniej jednak może dojść do pogorszenia stanu sanitarnego terenu cmentarza. Może również stanowić zagrożenie epidemiologiczne dla osób mających bezpośredni kontakt ze szczątkami będącymi w różnym stanie rozkładu, szczególnie, że dla grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, nie obowiązuje 20 letni okres karencji pomiędzy kolejnymi pochówkami (art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. z 201 Ir. Dz.U. Nr 118 poz. 687). Nadto należy stwierdzić, że rozpatrując kwestię dochowywania do grobów murowanych, w których trumny nie są między sobą przedzielone, trzeba brać pod uwagę również fakt. że cmentarz jest nie tylko miejscem chowania zmarłych i kultywowania pamięci po nich, ale również miejscem pracy. Osoby dokonujące złożenia trumny w grobie murowanym lub wykonujące remont, nie mogą pracować w warunkach zagrażających ich zdrowiu i życiu. Organem, którego zadaniem jest m. in. bieżący nadzór nad warunkami zdrowotnymi środowiska pracy, a zwłaszcza zapobieganie powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy jest Państwowa Inspekcja Sanitarna - art. 4 ust. l pkt. 5 ustawy z dnia z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. z 2006 r. Dz. U. Nr 122 póz. 851 z późn. zm.). Nie można zatem wykluczyć, prawa PIS do kontroli i wydawania rozstrzygnięć w kwestii warunków dokonywania pochówków na cmentarzu, również pod kątem ochrony osób tam pracujących. Rada zauważyła, że nie można też pominąć problemu szerzącego się wandalizmu na cmentarzach. Niszczenie grobów może doprowadzić do odsłonięcia trumny z rozkładającymi się lub rozłożonymi szczątkami. Przedzielenie trumien, zgodnie z przepisami, zapobiega odsłonięciu rozkładających się szczątków. Dużym zagrożeniem mogą być także zwierzęta, które mają ułatwiony dostęp do wnętrza grobu, mogą niszczyć ludzkie szczątki i wydobywać je na zewnątrz. Kwestionowany zapis ma zatem na celu zapewnienie realizacji pochówków zgodnie z przepisami, w warunkach bezpiecznych dla zdrowia i życia ludzi oraz z zachowaniem należytego szacunku dla zmarłych. Odnośnie § 11 ust.4 załącznika nr 1 Rada podała, że na Cmentarzu Komunalnym w Nowym Targu nie ma możliwości dokonywania rezerwacji miejsc pod groby ziemne, ze względu na ograniczoną powierzchnię cmentarza. Sprzedaż miejsc pod grób ziemny następuje tylko w ramach pogrzebu. Po przeprowadzeniu ekshumacji z grobu ziemnego, w danym miejscu nie ma już grobu, a tylko miejsce pod grób. Art. 7 ustawy o cmentarzach, wyraźnie odnosi się chowania zmarłego i grobu, w którym został pochowany, a nie do miejsca pod grób. na którym nikt nie jest pochowany. Okres 20 lat liczony jest od daty pochowania na danym miejscu zmarłego, a nie od daty wykupienia miejsca pod grób. Przedmiotowy zapis, nie pozbawia osoby, która wykupiła miejsce pod grób, prawa do wystąpienia o zwrot opłaty za miejsce pod grób. Na koniec Rada podniosła, że warunek przedstawienia wypisu z rejestru lub ewidencji działalności gospodarczej przy uzyskaniu zezwolenia na roboty, wynikał z chęci zapewnienia odpowiedniego standardu świadczonych usług remontowo-budowlanych na cmentarzu. Szczególnie podczas wykonywania i remoncie grobów murowanych, których głębokość przekracza 2,5 m niezbędne jest posiadanie odpowiednich narządzi i sprzętu zapewniających bezpieczeństwo ludzi. Przedsiębiorca prowadzący działalność budowlaną daje większą gwarancję, że prace zostają wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i zachowaniem zasad BHP. Podała też, że opłaty za usługi cmentarne zostały określone Zarządzeniem nr 0050.Z.76.2011 Burmistrza Miasta Nowy Targ z dn. 12.07.2011 r. W zarządzeniu nie ma opłaty za zezwolenie. Opłaty, o których mowa w § 6 ust. l pkt l załącznika nr 2 do uchwały to opłaty związane z wykupem miejsca pod grób lub z korzystaniem z urządzeń i terenu cmentarza. Nie można zatem stwierdzić, że zarząd cmentarza ma obowiązek wydawać zezwolenie na budowę lub remont grobu murowanego czy nagrobka, na miejscach nieopłaconych i pozwalać na bezpłatne korzystanie z urządzeń cmentarz oraz składowanie materiałów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Podstawę prawną do badania przez sądy administracyjne zgodności z ustawami aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie jego lub jej nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt lub uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Nie spornym jest, że samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej państwa. Wykonuje on część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w zakresie ich uprawnień, podlegającą ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji RP w związku z art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się zatem na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Zgodność działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Władcze wkroczenie organu nadzoru w działalność organu samorządu terytorialnego naruszającą ustawy nie jest zatem ograniczeniem konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowanej samodzielności samorządu terytorialnego. Z treści art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej samej ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np.: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów. Skarga jest zasadna, albowiem przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części wydana została z istotnym naruszeniem prawa. W skardze wskazano na naruszenie art.40 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W przepis ten stanowi, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wskazano na naruszenie ustawy z dnia 21 marca 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zwłaszcza art.7, a także na naruszenie art2 Konstytucji RP, zgodnie z tym przepisem " Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej", oraz na naruszenie art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Powołany art. 2 Konstytucji wytycza kierunki rozwoju ustroju państwa, stanowi nakaz dla parlamentu, ale i całego aparatu państwowego, by jego działalność służyła realizacji tej zasady. Została w niej wyrażona wola, aby państwo było rządzone prawem, by prawo stało ponad państwem, było wytyczną działania dla niego i dla społeczeństwa. Natomiast art. 7 Konstytucji wskazuje, że w państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego. Kontrolę przestrzegania tych zasad sprawują organy działające w trybie nadzoru, sądy, a także Trybunał Konstytucyjny. Należy jeszcze przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 1) Odnosząc się do §1 ust. 3 uchwały, który ma następującą treść "W szczególnie uzasadnionych przypadkach, Burmistrz Miasta Nowy Targ jest upoważniony do wydania zezwolenia na odstąpienie od zasad określonych w regulaminach, o których mowa w § 1 ust. 1 i ust. 2 niniejszej uchwały, jeżeli nie jest to sprzeczne z przepisami odrębnymi" , Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela zarzuty Wojewody, że ten przepis uchwały narusza w stopniu istotnym art. 40 ust. 2 pkt 4 ust ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie dopuszczalnego zakresu upoważnia ustawowego. Tym samym Rada Miasta w sposób nieuprawny doprowadziła do ustanowienia wyjątku, który prowadzi do przeniesienia ustawowo przyznanej jej kompetencji na rzecz organu wykonawczego gminy. Tak sformułowany przepis może prowadzić do sytuacji, w której ustanowione przez organ stanowiący zasady korzystania z cmentarzy nie będą w pełni przestrzegane, albowiem burmistrz będzie mógł odstąpić w sposób arbitralny od ustalonych zasad. Należy, także podkreślić, że w kwestionowanej regulacji Rada Miasta nie przewidziała szczególnych kryteriów, według których Burmistrz będzie mógł odstąpić od zasad określonych w regulaminie wydając stosowne zezwolenie. Sformułowanie zgodnie z którym powyższe odstępstwo od zasad będzie dopuszczalne "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" tego kryterium nie spełnia. Z tym zarzutem skargi nie polemizuje również sama Rada w odpowiedzi na skargę. 2) Odnosząc się do § 6 ust.3 załącznika nr 1, który ma następującą treść . " Zwrot opłaty za miejsce pod grób może nastąpić za zgodą Burmistrza Miasta Nowy Targ na wniosek osoby, która ją uiściła i pod warunkiem, że od daty dokonania wpłaty nie minęło więcej niż 5 lat." Trafnie organu nadzoru podnosi, że regulacja ta narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń u art. 487§2 kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu umowa jest wzajemna, gdy zobowiązują się w taki sposób, że świadczenie jednej z nich ma być odpowiednikiem świadczenia drugiej. Tym samym o wzajemnym charakterze umowy przesądza decyzja stron o sprzężeniu świadczeń w ten sposób, że świadczenie jednej strony zostaje uzależnione od świadczenia drugiej strony. Ponadto zdaniem Sądu, co wskazuje również Wojewoda, przepis ten w sposób bezpodstawny ogranicza możliwość zwrotu opłat za grób warunkując powyższe uzyskaniem zgody Burmistrza. Powyższe nie znajduje podstaw prawnych w obecnym porządku prawnym, nadto jest sprzeczne zarówno z przywołaną zasadą ekwiwalentności świadczeń, jak również stoi w sprzeczności z zasadą konstytucyjną demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Z kolei argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, nie mogła być w tym zakresie uwzględniona, albowiem nie da się jej pogodzić z brzmieniem kwestionowanego przepisu. Jak podnosi pełnomocnik Rady Cmentarz Komunalny w Nowym Targu jest administrowany przez przedsiębiorcę wyłanianego w drodze przetargu, zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych. Administrator przyjmuje opłaty za usługi cmentarne i wystawia faktury VAT, w imieniu Gminy Miasto Nowy Targ. Opłaty następnie przekazuje na konto Gminy. Administrator, w tym przypadku, pełni tylko funkcję kasy i nie może dokonać zwrotu opłat i korekty faktury bez zgody burmistrza. Ta argumentacja wydaje się zasadna gdy chodzi o relacje jakie zachodzą pomiędzy Administratorem Cmentarza , a Gminą . Natomiast będąca przedmiotem sprawy uchwała, a konkretnie przepis § ust.3 zgodnie z którym " Zwrot opłaty za miejsce pod grób może nastąpić za zgodą Burmistrza Miasta Nowy na wniosek osoby, która ją uiściła i pod warunkiem, że od daty dokonania wpłaty nie minęło więcej niż 5 lat" adresowany jest do podmiotów korzystających z Cmentarza. Dla tych podmiotów przepis ten oznacza, że zwrot opłaty uzależniony jest od zaistnienia kumulatywnie dwóch warunków. Pierwszym warunkiem jest uzyskanie zgody Burmistrza, dla uzyskania tej zgody brak jakichkolwiek przesłanek, a drugim warunkiem jest nie minięcie więcej niż 5 lat od daty wpłaty. Mając zatem na uwadze, że adresatem normy zawartej w tym przepisie są osoby, które dokonały opłaty za miejsce pod grób, a zwrot tej opłaty uzależniony został od kategorycznego jednoznacznie sformułowanego warunku jakim jest zgoda burmistrza i nie upłynięcie stosownego okresu czasu, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepis ten jest sprzeczny z prawem przede wszystkim z art. 40 ust. 2 pkt 4 ust ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie dopuszczalnego zakresu upoważnia ustawowego. 3) Odnosząc się do § 7 ust.6 załącznika nr 1, który ma następującą treść "Dotychczasowy dysponent grobu, o którym mowa w ust. 5, zobowiązany jest do usunięcia wszelkich elementów budowlanych nagrobka. Jeżeli nie zostaną one usunięte w ciągu 24 miesięcy od dnia upływu okresu 20 lat od ostatniego pochowania, elementy nagrobka przechodzą do dyspozycji administratora cmentarza bez prawa żądania ich zwrotu lub odszkodowania" w zakresie słów " bez prawa żądania ich zwrotu lub odszkodowania " Sąd podziela zarzuty skargi Wojewody, że ten przepis pozostaje w rażącej sprzeczności z aktem wyższego rzędu, jakim jest Kodeks cywilny, który w sposób wyczerpujący określa kwestię odpowiedzialności cywilnej i roszczeń odszkodowawczych dopuszczając jednakże możliwości ich modyfikacji, lecz wyłącznie w drodze umowy stron. Tym samym nie do zaakceptowanie jest takie działanie organów administracji publicznej, które w obrębie regulacji o charakterze stricte porządkowym, kreują normy przesądzające o prawie własności samej zainteresowanej gminy względnie o ograniczeniu jej odpowiedzialności z tytułu przejęcia nagrobka. Kolejny raz odwołując się do art. 40 ust 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym należy wskazać, że pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania. Jednak rada gminy na podstawie powyższej regulacji nie jest uprawniona do wprowadzenia do zaskarżonego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną. Odnosząc się do podniesionych w odpowiedzi na skargę argumentów , iż niezrozumiałym byłby fakt, że zarząd może decydować o szczątkach zmarłego, a nie może decydować o nagrobku, a także zdaniem rady nie można zakładać, że nagrobek, który jest formą kultywowania pamięci danego zmarłego, ma pozostawać na cmentarzu w oderwaniu od grobu i wówczas kiedy ten grób został zlikwidowany, stąd też termin 24 miesięcy jest okresem wystarczającym, aby dysponenci grobu mogli zagospodarować pozostały nagrobek lub jego elementy, a jeżeli tego nie zrobili to oznacza, że tą rzecz porzucili (wyzbyli się), należy zdaniem Sądu jeszcze raz odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego. Mianowicie to przepisy kodeksu cywilnego regulują problematykę nabycia i utraty własności, w tym również takie wypadki nabycia i utraty własności jak; porzucenie rzeczy, zawłaszczenie. To w przepisach kodeksu cywilnego należy poszukiwać rozwiązania podnoszonego problemu, a nie poprzez wprowadzanie do aktu prawa miejscowego rozwiązań modyfikujących reguły kodeksu cywilnego. 4) Odnosząc się do § 7 ust.11 i 12 załącznika nr 1, które mają następującą treść ust.11. " Nagrobki stanowiące wartość historyczną lub artystyczną na grobach, w których ostatniego chowania dokonano ponad 40 lat temu i za które nie została wniesiona opłata prolongacyjna, a w dokumentacji cmentarza brak informacji o dysponentach grobu, przechodzą na własność Gminy Miasto Nowy Targ" ust.12. "Przejęcie nagrobków, o których mowa w ust. 11, musi być poprzedzone informacją w prasie lokalnej oraz umieszczoną na grobie, tablicy informacyjnej w biurze administratora i na stronie internetowej Urzędu Miasta Nowy Targ, przez okres 3 miesięcy" należy stwierdzić, że zarówno argumentacja skargi jak stanowisko Sądu jest analogiczne jak w wskazanym wyżej pkt 3. Użyte w art. 40 ust 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, a nie uprawniona do wprowadzenia do zaskarżonego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących zasady prawa cywilnego dotyczące utraty i nabycia prawa własności. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady sam wskazuje na rozwiązania kodeksu cywilnego w tym art.181 kc. dotyczący nabycia własności ruchomej rzeczy niczyjej, jako przepisy , które mogą mieć zastosowanie w przypadku o którym mowa w omawianym przepisie uchwały. Słusznie Rada wskazała, że problematyka dotycząca nagrobków zabytkowych zawarta jest w art. 7 ust. 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który to przepis zabrania do ponownego użycia grobów mających wartość pamiątek historycznych lub wartość artystyczną. Z kolei art. 6 ust.4 powołanej ustawy stanowi, że użycie terenu cmentarnego na inny cel jest dopuszczalne pod warunkiem zachowania znajdującego na jego terenie zabytków, które mogą być przeniesione w inne miejsce po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Natomiast powoływana ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która ma powszechne zastosowanie zgodnie z jej zakresem przedmiotowym i podmiotowym nie zawiera szczególnych przepisów dotyczących ochrony takich zabytków ruchomych jak nagrobki, nie zawiera również delegacji ustawowej w tym zakresie, stąd też z ustawy tej nie można wywodzić szczególnych podstaw prawnych, które uzasadniałyby wprowadzone rozwiązania do zaskarżonej uchwały. 5) Odnosząc się do § 10 załącznika nr 1, który ma następującą treść " Dochowanie do grobu murowanego, w którym trumny nie są między sobą przedzielone, musi nastąpić zgodnie z odrębnymi przepisami." Należy zgodzić się z stanowiskiem Wojewody, że wskazany § 10 nie zawiera żadnej normatywnej treści. Jeżeli zatem obowiązują przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym regulujące zasady dochowania do grobu murowanego, to muszą być one stosowane przedmiotowy § 10 nic w tej materii nie zmienia. Przedstawiona w odpowiedzi na skargę argumentacja dotycząca zwyczaju, praktyki, a także celowości dotycząca przedzielania trumien w przypadku dochowania do grobu murowanego, nie może zmienić oceny prawnej § 10. 6) Odnosząc się do § 11 ust.4 załącznika nr 1, który ma następującą treść ". Miejsce po ekshumacji z grobu ziemnego pozostaje do dyspozycji administratora cmentarza." Wojewódzki Sąd Administracyjny odnośnie tego przepisu nie w pełni podziela argumentację zawartą w skardze, która oparta została o naruszenie zasady praw nabytych przez jednostkę, a za takie prawo należy uznać prawo do grobu ( prawo do miejsca pod grób). Niewątpliwie pełnomocnik Rady zasadnie podnosi, że prawa do grobu nie można utożsamiać z miejscem pod grób. Jednak Zdaniem Sądu zakres stosowania wskazanego przepisu budzi poważne wątpliwości. Przede wszystkim w przepisie jest mowa o miejscu po ekshumacji z grobu ziemnego, a nie o miejscu po grobie ziemnym. Zważywszy , że § 5 ust.1 załącznika nr 1 wynika, że grób ziemny może być grobem ziemnym pojedynczym, jak i grobem ziemnym rodzinnym, to w tym kontekście treść § 11 ust.4 budzi zastrzeżenia. W przypadku bowiem ekshumacji tylko jednej osoby z grobu ziemnego rodzinnego, będziemy mieć do czynienia z miejscem po ekshumacji z grobu ziemnego, ale równocześnie nadal będzie to grób ziemny. Ponadto, nie można wykluczyć, takich sytuacji gdy ekshumacja dotyczy zwłok co najmniej dwóch osób zmarłych, podejmowana jest na umotywowaną prośbę osób uprawnionych, które chcą przenieść zwłoki bliskich z dotychczasowych grobów, a wówczas treść § 11 ust.4 może spowodować, że taka ekshumacja w praktyce byłaby nie możliwa. Nadto przepis § 11 ust.4 budzi zastrzeżenia w kontekście treści wskazanego wcześniej § 6 ust.3 , który ogranicza zwrot opłaty za miejsce pod grób od zgody Burmistrz, a nadto pod warunkiem, że od daty dokonania wpłaty nie minęło więcej niż 5 lat. 7) Odnosząc się do § 6 ust.1 pkt 1 załącznika nr 2, który ma następującą treść "zapoznać się z regulaminami potwierdzając ten fakt pisemni oraz okazać kopię wypisu z rejestru lub ewidencji działalności gospodarczej" w zakresie słów "oraz okazać kopię wypisu z rejestru lub ewidencji działalności gospodarczej " Sąd podziela zarzuty skargi dotyczące fragmentu tego przepisu. Nadto należy zwrócić uwagę, że z tak sformułowanego przepisu nie wynika o jaki rodzaj działalności gospodarczej chodzi, wymóg był by zatem spełniony gdyby strona przedłożyła wypis z jakiejkolwiek rodzaju działalności gospodarczej. Podnoszona w odpowiedzi na skargę argumentacja nie koresponduje z treścią przepisu uchwały, z którego nie wynika, że chodzi tylko o określone rodzaje działalności gospodarczej, a wręcz odwrotnie rodzaj prowadzonej dzielności nie ma znaczenia. 8) Odnosząc się do § 6 ust 1 pkt 2, który ma następującą treść "dokonać opłat wg obowiązującego cennika.", ust 2, który ma następującą treść " Po uiszczeniu opłat administrator cmentarza wytyczy miejsce pod nagrobek lub grób murowany i przekaże teren wykonawcy" w zakresie słów po "uiszczeniu opłat " , ust.3 pkt 6 , który ma następującą treść "numer faktury, datę jej wystawienia oraz wysokość wniesionej opłaty za czynności formalno-prawne i terenowe" Sąd podziela zarzuty Wojewody , iż bezpodstawne organ uznał uzależnianie uzyskanie stosownego zezwolenia od dokonania opłat. Zdaniem strony skarżącej upoważnienie do pobierania opłat za zezwolenie musi wynikać z przepisów rangi ustawy, jako że mają cechy daniny publicznej jednostronnie nałożonej na mieszkańców. W konsekwencji wojewoda kwestionuje zgodność z prawem zapisu § 6 ust. 2 w zakresie słów: "po uiszczeniu opłat" załącznika nr 2 do uchwały, oraz §6 ust. 3 załącznika nr 2 do uchwały, jako zapisów pozostających w bezpośrednim związki kwestionowanymi przepisami uchwały. Z kolei Rada podała też, że opłaty za usługi cmentarne zostały określone Zarządzeniem nr 0050.Z.76.2011 Burmistrza Miasta Nowy Targ z dn. 12.07.2011 r. W zarządzeniu nie ma opłaty za zezwolenie. Opłaty, o których mowa w § 6 ust. l pkt l załącznika nr 2 do uchwały to opłaty związane z wykupem miejsca pod grób lub z korzystaniem z urządzeń i terenu cmentarza. Nie można zatem stwierdzić, że zarząd cmentarza ma obowiązek wydawać zezwolenie na budowę lub remont grobu murowanego czy nagrobka, na miejscach nieopłaconych i pozwalać na bezpłatne korzystanie z urządzeń cmentarza oraz składowanie materiałów. Sąd stwierdza jednak, że problematyka opłat uregulowana w omawianym § 6 nie została w sposób jednoznaczny i jasny uregulowana, mianowicie o ile w § 6 ust.2 jest mowa o dokonaniu opłat , w § 6 ust.2 po uiszczeniu opłat, to w § 6 ust.3 pkt 6 jest mowa o wysokości wniesionej opłaty za czynności formalno –prawne i terenowe. Pojawiają się zatem dwie nowe kategorie opłat tj "opłaty za czynności formalno-prawne " i "opłaty za czynności terenowe " zważywszy, że we wcześniejszych przepisach uchwały mowa jest tylko o "opłatach" również w załączniku nr 1 dotyczącym regulaminu nie ma takiego pojęcia., zasadne są zarzuty skargi dotyczące charakteru i rodzaju opłat. Kwestia ta jest tym bardzie zasadna, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, organ gminy może ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza ( wyrok z dnia 17 V 2010, sygn. III SA/Kr 932/09) W konsekwencji należy stwierdzić, iż użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym przypadku cmentarza komunalnego, norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia zasad korzystania. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy. Wobec tego w przyjętej uchwale na podstawie powołanej normy prawa, organ stanowiący gminy nie był uprawniony do wprowadzania rozwiązań odmiennych lub sprzecznych z rozwiązaniami uregulowanymi w przepisach powszechnie obowiązujących, czy też wprowadzania rozwiązań polegających na przeniesieniu kompetencji w zakresie uregulowanym w uchwale na inny organ. Takie upoważnienie bowiem nie wynika z brzmienia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na zasadzie argumentacji a contrario do art. 91 ust. 4 ustawy sg., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, nie pokrywa się też z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w art. 91 ust. 1, są: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały oraz przepisy sprzeczne z przepisami ustawowymi, a także przekroczenie upoważnienia ustawowego. W konkluzji należy stwierdzić, że cechą aktów prawa miejscowego jest to, że w hierarchii źródeł prawa zajmują one pozycję zależną. To normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Akty prawa miejscowego są zatem uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Materia uregulowana w ustawie nie może być ponownie regulowana w akcie prawa miejscowego dlatego modyfikacja uregulowań ustawowych stanowi istotne naruszenia prawa. Tym samym, w ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności wskazanych przepisów uchwały, bowiem organ stanowiący gminy wyszedł poza granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Z przytoczonych względów, Sąd działając na zasadzie art. 147 § p.p.s.a., mając na uwadze stwierdzone istotne naruszenia prawa orzekł, jak w sentencji.