VII SA/Wa 1651/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Z.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy, organ II instancji, GINB) decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołań J. G., M. S.G., Z. B. oraz Gminy G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Powiatu [...]z dnia [...]grudnia 1999 r, nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla Zarządu Gminy [...]pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami we wsiach [...],[...],[...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...], położonej we wsi [...], gmina [...], a w pozostałej części odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Powiatu [...]– uchylił w całości decyzję Wojewody [...]z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym : Decyzją Nr [...], z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda [...] (organ I instancji) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a., po wszczęciu postępowania na wniosek Z.B. – stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu [...]Nr [...]z dnia [...] grudnia 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający dla Zarządu Gminy [...]pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami we wsiach [...],[...],[...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...] położonej we wsi [...]gmina [...], a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Powiatu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że Z. B. (strona, skarżący) działkę o nr. ew. [...] położoną we wsi [...]gmina [...]nabył w 2003 r. i wprawdzie nie był on stroną postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji Starosty Powiatu [...]Nr [...]z dnia [...] grudnia 1999 r., to posiada legitymację procesową w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji w zakresie działki [...]. Dalej organ ten wskazał, że w dacie wydania przez Starostę Powiatu [...]ww. decyzji, zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez załączenie do wniosku wykazu właścicieli nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją wyrażających zgodę na przebieg trasy wodociągu, to w załączonym wykazie brak jest oświadczenia właścicieli działki o nr. ew. [...] o zgodzie na przebieg wodociągu przez tę działkę. Wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postepowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji, w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ ten powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, wskazał że inwestor nie posiadał zgody współwłaścicieli działki [...] położonej we wsi [...]gmina [...]. Nie wykazał tym samym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rezultacie organ wskazał, że treść decyzji Starosty Powiatu [...]Nr [...]z dnia [...] grudnia 1999 r., dotycząca działki nr ew. [...] pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią ww. przepisów ustawy Prawo budowlane, a charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że w sprawach dotyczących inwestycji liniowych postępowanie nieważnościowe wszczyna się na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja może dotyczyć tylko tej części, w której skarżący ma interes prawny w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, nie zaś całej decyzji. Zatem rozstrzygnięcie winno dotyczyć działki, co do której skarżący posiada interes prawny. Zaskarżając w całości wydaną decyzję, Z. B. w odwołaniu wniósł o jej uchylenie i zarzucił, że stwierdzenie nieważności powinno dotyczyć całej decyzji Starosty Powiatu [...], a nie jedynie w części jego działki oznaczonej nr ew[...]. Uchylając w całości decyzję Wojewody [...], organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, po pierwsze, że objęta weryfikowaną decyzją inwestycja – sieć wodociągowa z przyłączami we wsiach [...],[...],[...], stanowi obiekt liniowy. Dalej podał, że jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05). Wskazał także, iż organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, jak i w późniejszej decyzji wydanej w trybie nieważnościowym, nie zaznaczył wyraźnie że postępowanie to dotyczy stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Powiatu [...], jedynie w części dotyczącej działki stanowiącej własność Z. B.. Wobec tego organ powinien prowadzić postępowanie nieważnościowe w takim zakresie, w jakim wnioskodawca miał interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na prawidłowe ustalenie stron postępowania, a także na przeprowadzenie kontroli kwestionowanej decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż z treści zaskarżonej decyzji zdaniem GINB nie wynika, że Wojewoda [...]skontrolował czy decyzja Starosty Powiatu [...]Nr [...]z dnia [...]grudnia 1999 r. nie jest dotknięta inną niż wskazane przez wnioskodawcę rażące naruszenie prawa, wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wydając decyzję kasatoryjną, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy zaakcentował, że stwierdzone uchybienia powodują konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w całości przez organ I instancji, zaś przeprowadzenie tego postępowania przez GINB, doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Organ II instancji zwrócił uwagę na rozważenie wydania oddzielnych decyzji : formalnej (umarzającej postepowanie) oraz merytorycznej (odmawiającej lub stwierdzającej nieważność), zawierających rozstrzygnięcia odpowiednie do granic interesu prawnego wnioskującego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. B., zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa oraz pozbawienie go możliwości obrony prawa własności. Skarżący w formie opisowej, wniósł o uchylenie decyzji i jej zmianę, w ten sposób aby stwierdzono nieważność całej decyzji W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że zakres prowadzonego postępowania nieważnościowego powinien obejmować wyłącznie nieruchomość skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn niż wskazał skarżący. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 lutego 2012 r. Nr 18/2012 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 k.p.a., organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie mniej z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przewidziany natomiast w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy w sytuacji stwierdzenia wadliwości decyzji organu I instancji, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby prowadzenia postępowania w znacznym zakresie. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a. Brak należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji jest wadą postępowania, nie mniej należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Treść przepisu jednoznacznie wskazuje, że zaskarżoną decyzję można uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tylko zaistnienie tych warunków uzasadnia orzekanie kasacyjne. Skorzystanie z tej możliwości musi być wyjątkowe, gdyż istota postepowania odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest orzekanie reformatoryjne. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie zaznaczył wyraźnie, że postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...], jedynie w części dotyczącej działki stanowiącej własność Z. B., gdyż decyzja Starosty Powiatu [...]dotyczy inwestycji liniowej. Ponadto organ I instancji nie określił prawidłowo stron postępowania. Nie mniej z zaskarżonej decyzji nie wynika, że jakieś konkretne osoby powinny brać udział w postępowaniu, a zostały przez organ I instancji niesłusznie pominięte. Nie jest przy tym w ocenie Sądu wystarczające dla wydania decyzji kasacyjnej stwierdzenie, że organ I instancji nie dość wyczerpująco wyjaśnił sposób ustalenia stron. Uzasadnione znaczenie dla rozstrzygnięcia miałoby pominięcie jakiejś strony, co jak wydaje się z ustalonego stanu faktycznego nie miało miejsca. Uchylenie decyzji z tej przyczyny mogłoby być uzasadnione gdyby organ I instancji w ogóle nie wskazał jak ustalił strony, a jednocześnie zachodziłaby w tym zakresie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, a także gdyby organ I instancji pominął jakieś konkretne osoby, które powinny brać udział w sprawie. Natomiast szersze ustalenie stron postepowania nie stanowi zdaniem Sądu o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji. Sąd w składzie orzekającym nie podziela także stanowiska organu odwoławczego, że brak oceny w decyzji organu I instancji co do kontroli decyzji Starosty Powiatu [...]Nr [...]z dnia [...] grudnia 1999 r. pod kątem innych niż wskazane przez wnioskodawcę rażące naruszenie prawa wad kwalifikowanych, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., stanowiło konieczną przesłankę do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ta okoliczność nie miała wpływu na stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...]Nr [...]z dnia [...] grudnia 1999 r., oczywiście co do części decyzji w zakresie działki [...] (stanowiącej własność skarżącego), gdyż do stwierdzenia nieważności decyzji ww. (w tym zakresie) wystarczyła jedna przesłanka (brak zgody właściciela). Sąd podziela prezentowane przez organ I instancji stanowisko, zgodnie z którym wydanie decyzji pozwolenia na budowę w warunkach, gdy inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi rażące naruszenie prawa – art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji ocena pozostałych przesłanek ( art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.) przez GINB nie powodowała by naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż i tak wskazany wyżej brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi rażące naruszenie prawa – art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego. Ta jedna przesłanka była wystarczająca do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...]Nr [...]z dnia [...]grudnia 1999 r., oczywiście co do części decyzji w zakresie działki [...] (stanowiącej własność skarżącego). W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., a więc z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Jednocześnie Sąd zauważa, że organ odwoławczy nie zajął merytorycznego stanowiska co do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...]Nr [...]z dnia [...] grudnia 1999 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla Zarządu Gminy w [...]pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami w części dotyczącej działki o nr ew. [...] położonej we wsi [...]gmina [...]. W przypadku ustalenia przez organ odwoławczy, że decyzja Starosty Powiatu [...]w części dotyczącej działki nr ew. [...] jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wówczas GINB winien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie interesu prawnego skarżącego ( co do działki [...]), zaś w pozostałym zakresie należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one całkowicie chybione. Za trafny należy uznać pogląd organu odwoławczego (GINB), że interes prawny skarżącego jest w tym przypadku ograniczony i wynika jedynie z prawa własności do działki nr ew. [...]. Tym samym za przesądzone należy uznać, że Z. B. nie może domagać się stwierdzenia nieważności całej decyzji Starosty Powiatu [...]Nr [...]z dnia [...] grudnia 1999 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla Zarządu Gminy w G. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej. Zwrócić uwagę należy, że ww. decyzja Starosty Powiatu [...]zatwierdzała projekt budowlany i udzielała dla Zarządu Gminy w [...]pozwolenia na budowę sieci wodociągowej, zaś w sprawach o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, krąg stron ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a., ograniczającego pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).