III SA/Łd 1048/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant: Marcin Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Przedszkola Miejskiego Nr [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu realizacji nakazu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] r., znak [...] odmawiającą zmiany decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] r., nr [...] w zakresie terminu realizacji nakazu. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. nakazał Przedszkolu Miejskiemu nr [...] w Ł., mieszczącym się w budynku przy ul. A. 20 doprowadzić do należytego stanu sanitarno-technicznego podłogę parkietową w salach zabaw, korytarzu na I piętrze, holu na parterze i na I piętrze oraz doprowadzić do należytego stanu sanitarno-technicznego pomieszczeń łazienek wraz z urządzeniami. Termin wykonania powyższych zaleceń organ zakreślił na dzień 31 sierpnia 2006 r. Podstawę prawną decyzji stanowiły art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( jt. Dz. U. z 1998 r. nr 90 , poz. 575 ze zm. ) oraz § 2 i § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach ( Dz. U. z 2003 r., nr 6 poz. 69). Kolejnymi decyzjami (wydawanymi w latach 2006-2011 na podstawie art. 155 kpa.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł., działając na wniosek strony, zmieniał powyższą decyzję w zakresie terminu wykonania nakazanych prac. Pismem z dnia 7 września 2010 r. Dyrektor Przedszkola poinformował organ o doprowadzeniu do należytego stanu sanitarno- technicznego pomieszczeń łazienek wraz z urządzeniami. Gdy chodzi o nakaz doprowadzenia do należytego stanu sanitarno-technicznego podłóg drewnianych poinformował, że termin prac remontowych został ustalony na 31 sierpnia 2011 r. Ostatnia zmiana terminu nastąpiła decyzją z dnia [...] r., nr [...], w której termin wykonania prac określono na dzień 31 sierpnia 2012 r. W dniu 11 lipca 2012 r. Dyrektor Przedszkola Miejskiego nr [...] w Ł. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o zmianę decyzji co do terminu realizacji nakazanych prac w zakresie doprowadzenia do należytego stanu sanitarno-technicznego podłogi parkietowej. Wyjaśnił, że termin 31 sierpnia 2012 r. nie może być dotrzymany ze względu na nie przyznanie środków finansowych i zaproponował nowy termin – 31 sierpnia 2013 r. W ocenie Dyrektora Przedszkola przedłużenie terminu wykonania decyzji leży w słusznym interesie strony występującej (przedszkole) oraz w interesie społecznym ( rodzice i dzieci) . Jest bowiem podstawą do dalszego ubiegania się o przyznanie środków na wykonanie wskazanych prac. Rozpoznając przedmiotowy wniosek organ przeprowadził w dniu 7 września 2012 r. kontrolę sanitarną w placówce. Kontrola wykazała, że sanitarno-techniczny podłóg uległ pogorszeniu (zwiększyły się szpary pomiędzy klepkami, stwierdzono duże ubytki klepek parkietowych). Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] r. we wnioskowanym zakresie. Ocenił, że stan podłóg zagraża zdrowiu dzieci. Organ wskazał na fakt bezskutecznego, kilkukrotnego przesuwania terminu wykonania prac ( 5 decyzji zmieniających termin ) i uznał, że argumenty strony nie dają gwarancji realizacji jej zobowiązań. W odwołaniu od powyższej decyzji Dyrektor Przedszkola wniósł o ponowne rozpatrzenie możliwości zmiany terminu realizacji prac, proponując termin 31 sierpnia 2013 r. Wskazał, że w myśl pisma Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Ł. z dnia 1 października 2012 r. zapotrzebowanie na środki finansowe wpisane zostało we wrześniowym wykazie remontów awaryjnych. Mając na uwadze specyfikę pracy placówki, nie jest możliwe wykonanie całego zadania w jednym czasie. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] r. Mając na uwadze stan faktyczny sprawy organ II instancji powołując przepis art. 155 kpa. wskazał, iż zmiana decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy przemawia za tym słuszny interes strony lub słuszny interes społeczny, a zmianie takiej decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Zebrany materiał dowodowy potwierdza interes strony wnioskującej, która nie dysponuje środkami finansowymi na przeprowadzenie prac remontowych. Za zmianą decyzji nie przemawia jednak interes społeczny, którym jest przede wszystkim zapewnienie bezpieczeństwa i warunków higienicznych uczęszczającym do przedszkola dzieciom. Warunki te nie są spełnione od 8 lat i jak wynika z załączonych dowodów, ulegają systematycznemu pogorszeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Dyrektor Przedszkola Miejskiego nr [...] w Ł. ponowił argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazał ponadto, że z uwagi na termin rozpatrzenia oraz podziału środków finansowych , wykonanie zadania może być rozpoczęte w tym roku kalendarzowym bądź wykonane w roku 2013. Podniósł także, że specyfika placówki przemawia za tym aby remont podłóg odbył się w okresie przerwy wakacyjnej, co jest oczywiście uzależnione od przyznania środków pieniężnych. Do skargi załączono odpowiedź Wydziału Edukacji UMŁ, z której wynika, że zakres prac dotyczących naprawy podłóg został umieszczony we wrześniowym wykazie zapotrzebowania na środki finansowe na remonty awaryjne. Warunkiem realizacji robót będzie wysokość środków budżetowych, które zostaną przyznane na sfinansowanie tego typu wydatków. Wnosił o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że strona nie przedstawiła żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że kolejne przedłużenie terminu doprowadzi do rzeczywistego wykonania remontu parkietu. Na rozprawie pełnomocnik Przedszkola Miejskiego Nr [...] wnosił o uwzględnienie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) [dalej ustawa p.p.s.a.] decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć należy, że sąd obowiązany jest wziąć z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. W związku z tym wskazać należy, że w art. 154 k.p.a., jak i w art. 155 k.p.a. ustawodawca przewidział nadzwyczajny sposób wzruszenia decyzji ostatecznej. Przepisy te stanowią jeden z elementów systemu kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym. System ten jest oparty na zasadzie niekonkurencyjności, tzn., że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. To ogólne założenie stosowania trybów nadzwyczajnych ma pełne zastosowanie również do weryfikacji decyzji prawidłowych, których wzruszenie może nastąpić na podstawie art. 154 albo 155 k.p.a., stosownie do cech samej decyzji i dalszych przesłanek określonych odrębnie w obu wymienionych przepisach (patrz: B. Adamiak , J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 11 Wydanie str. 590). Stosownie do treści art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 155 k.p.a. wskazuje przesłanki, od spełnienia których ustawodawca uzależnił możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo. W orzecznictwie ukształtował się pogląd , że pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko i obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. Decyzje takie są bowiem decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych. Treścią prawa nabytego jest w takiej sytuacji rozstrzygnięcie o obowiązkach konkretnego podmiotu (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 11 Wydanie str. 603 -604, wyrok NSA z 3.07. 2008 r. II OSK 771/07 , wyrok SN z 12.12.1997 r. III RN / 92/97 – OSNAPiUS 1998, Nr 10, poz. 290, wyrok NSA z 19 .11.2008 r. II OSK 1402/07 ). Decyzja z dnia [...] r. nakazująca w terminie do 31 sierpnia 2006r. doprowadzić w Przedszkolu Miejskim Nr [...] podłogę parkietową do należytego stanu sanitarno-technicznego, jest decyzją, na mocy której na to Przedszkole nałożony został określony obowiązek. Wniosek o zmianę określonego w tej decyzji terminu wykonania prac remontowych prawidłowo był rozpatrywany na podstawie art. 155 k.p.a. Z wykładni gramatycznej cytowanego wyżej art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną tylko wtedy, kiedy łącznie spełnione są następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji i za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Tak sformułowane przesłanki jednoznacznie wskazują, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w jej całokształcie. Przedmiotem tego postępowania jest tylko stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a. Decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową. Ponadto, można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na podstawie art. 155 k.p.a. tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Organ dysponując zgodą strony na zmianę decyzji, po ustaleniu, że odpowiednie przepisy prawa materialnego dają mu potencjalnie możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, musi następnie rozważyć, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpatrywanej sprawie spełnione były niewątpliwie dwie pierwsze przesłanki z art. 155 k.p.a.: 1/ Przedszkole Miejskie samo wystąpiło z wnioskiem o zmianę decyzji w zakresie terminu realizacji nakazu, a więc tym samym wyraziło zgodę na zmianę decyzji w tym zakresie, 2./ przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t. Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ) ustalenie terminu, w jakim stwierdzone uchybienia zostaną usunięte, pozostawia do określenia przez państwowego inspektora sanitarnego, a zatem przepis ten co do zasady nie sprzeciwia się zmianie decyzji w tym zakresie. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się zatem do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, czy spełniona była ostatnia przesłanka z art. 155 k.p.a. tj, czy za zmianą decyzji w sposób wnioskowany przez Przedszkole przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Istnienie interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Oznacza to, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. powinno zmierzać do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wskazuje użyte w trzeciej przesłance słowo "lub" , wymienione tam "interesy" mogą ale nie muszą występować łącznie. Ocena czy i w jakim zakresie przemawiają one za wzruszalnością decyzji należy do obowiązków organu administracyjnego, który winien to ocenić po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania administracyjnego. Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za zmianą decyzji ostatecznej należy brać pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony lecz ustalić i rozważyć wszystkie okoliczności, które pozwalają na dokonanie oceny, że żądanie strony jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu tego przepisu musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem wyrażona w art. 6 k.p.a. zasad praworządności zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa. Nie można ocenić jako słusznego interesu strony, jeżeli jest on sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem prawa bądź pozostaje w kolizji z należycie rozważonym interesem społecznym. ( np. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r. I OSK 553/06 – LEX nr 348253, wyrok NSA z 18 października 2007 r. II OSK 1406/06 – LEX nr 427601, wyrok NSA z 17 września 2010 r. sygn. I OSK 428/10 - LEX nr 745237, Cz. Martysz Komentarz do KPA). W rozpatrywanej sprawie organy orzekające w sprawie ustaliły, po przeprowadzeniu we wrześniu 2012 r. kontroli sanitarnej, że stan sanitarno- techniczny podłóg drewnianych w pomieszczeniach objętych decyzją z 2004 r. uległ dalszemu pogorszeniu – powiększeniu uległy szpary, występują duże ubytki w podłodze, a część płytek parkietowych rusza się, co powoduje stan zagrożenia zarówno dla zdrowia dzieci jak i personelu zatrudnionego w przedszkolu. Ustaleń tych zawartych w protokole kontroli strona skarżąca nie kwestionowała. Równocześnie w świetle treści pism dotyczących starań Dyrektora Przedszkola o przyznanie środków finansowych na naprawę podłóg, także uwzględnienie wniosku strony i przesunięcie terminu wykonania prac nie gwarantuje przyznania środków na remont w tym zakresie. Warunkiem realizacji robót będzie odpowiednia wysokość środków budżetowych, które zostaną przyznane, ale z akt sprawy nie wynika, czy środki zostały przyznane. Powyższe ustalenia dawały, w ocenie Sądu, podstawy do przyjęcia, że interes społeczny, którym jest przede wszystkim zapewnienie dzieciom uczęszczającym do przedszkola bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w placówce, nie przemawia za kolejną – siódmą - zmianą decyzji z dnia [...] r. w części dotyczącej terminu wykonania prac naprawczych podłóg drewnianych. Zmiana decyzji ostatecznej nie może bowiem nigdy prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego i zastąpienia go elementami oceny o charakterze słusznościowym, do jakich należy "interes społeczny" lub "słuszny interes strony". Tymczasem zaakceptowanie przez organy sanitarne sytuacji, w której przez kolejny rok dzieci przebywać będą w pomieszczeniach, które nie gwarantują im bezpiecznych i higienicznych warunków do nauki i zabawy, pozostawałoby w sprzeczności z przepisami ustawy o Państwowej inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o systemie oświaty i przepisami wydanego na podstawie art. 95a tej ustawy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach ( Dz. U. z 2003 r. nr 6, poz. 69 ze zm.). § 2 tego rozporządzenia stanowi, że Dyrektor zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole lub placówce /../, a § 19 ust. 1 stwierdza, że niedopuszczalne jest rozpoczęcie zajęć jeżeli pomieszczenie, którym mają być prowadzone zajęcia , lub stan znajdującego się w nim wyposażenia stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa. Wynikający z powyższych przepisów obowiązek zagwarantowania dzieciom bezpiecznych warunków pobytu stanowi bezwzględny priorytet, którego nie mogły zrównoważyć argumenty o braku środków finansowych. Argumenty strony skarżącej podnoszone we wniosku o zmianę decyzji, że przedłużenie terminu wykonania prac leży w interesie społecznym, bo będzie podstawą do ubiegania się o środki finansowe na remont i umożliwi bieżące korzystanie z obiektu, co jest ważne dla rodziców i dzieci korzystających z tego przedszkola, nie mogły być uznane za dostatecznie ważne w zestawieniu z wnioskiem, że istniejący stan podłóg, pogarszający się od 8 lat, stwarza zagrożenie dla zdrowia dzieci. Wydłużanie takiego stanu rzeczy jeszcze przez kolejny rok na pewno nie leży więc także w słusznym interesie strony, gdyż pomieszczenia Przedszkola muszą spełniać podstawowe wymogi sanitarno – techniczne. Sąd podzielił zatem stanowisko organów sanitarnych, iż w świetle przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. ani interes społeczny, ani słuszny interes strony nie przemawiają za potrzebą zmiany decyzji z dnia [...] r. Stanowisko swoje organy także wystarczająco uzasadniły. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. e.o.