II OSK 909/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 168/12 o odrzuceniu skargi J. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 168/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J. K. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz zwrócił skarżącemu wpis od tej skargi. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd podał, że J. K. wnioskiem z dnia 18 marca 2008 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Krakowa o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami, budowa wewnętrznej drogi dojazdowej na dz. nr [...] obr.[...] Krowodrza, wraz z budową wjazdu z dz. [...] obr. j.w. przy ul. K. w Krakowie". Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla powyższego zamierzenia inwestycyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2012r., po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2011 r. W dniu 3 września 2012 r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie polegającą na zaniechaniu z rażącym naruszeniem prawa dokonania kontroli prawidłowości i legalności procedury przeprowadzonej przez Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie znak: [...] prowadzonej na wniosek inwestora z dnia 18 marca 2008 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami, budowa wewnętrznej drogi dojazdowej na dz. nr [...] obr.[...] Krowodrza, wraz z budową wjazdu z dz. [...] obr. jw. przy ul. K. w Krakowie". Skarżący wniósł o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie do przeprowadzenia w terminie bezzwłocznym a nieprzekraczalnym do dwóch miesięcy wszelkich czynności prawem przewidzianych, a w szczególności o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie do zbadania prawidłowości postępowania w sprawie, w którym zapadła decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu skargi podkreślono, że przedmiotem zaskarżenia nie jest decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie, lecz sposób prowadzenia postępowania, który w rezultacie doprowadził do konieczności jego umorzenia. Skarżący wskazał, że "skarga przedmiotowa nie dotyczy prawidłowości wydanej decyzji tylko zarzutu rażących naruszeń prawa przez organ w istotnym zakresie stosowania nielegalnej procedury, co miało decydujący negatywny wpływ na prawa w zakresie wydania niekorzystnej dla inwestora decyzji o umorzeniu". Podniósł też, że domaga się stwierdzenia przez Sąd, czy doszło do przewlekłości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaznaczył, że mając na uwadze treść skargi, wnioski skarżącego dotyczące nałożenia obowiązków na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie oraz oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. zakwalifikował skargę J. K. jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Takim innym środkiem zaskarżenia w przypadku bezczynności lub przewlekłości jest – zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez samorządowe kolegium odwoławcze, nad którym nie ma organu wyższego stopnia – dla dopuszczalności złożenia skargi do sądu konieczne jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Następnie Sąd wskazał, że skarżący – jak oświadczył na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. - nie zrealizował przed wniesieniem skargi do Sądu powyższego ustawowego wymogu wniesienia skargi. Tym samym nie wyczerpane zostały przez skarżącego środki zaskarżenia, co powoduje, że skarga także z tej przyczyny podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż określone w art. 58 § 1 pkt 1- 5 cyt. ustawy. Sąd podkreślił, że odrzucana skarga nie podlega merytorycznemu badaniu. To zatem, czy organ przed wydaniem decyzji prowadził postępowanie przewlekle, czy pozostawał w bezczynności, pozostaje poza oceną Sądu. J. K. wniósł skargą kasacyjną od powyższego postanowienia. Skarżący, zaskarżając w całości postanowienie, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 52 § 1 i 2, art. 58 § 1 pkt 6, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. polegające na błędnym zakwalifikowaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż skarga na decyzję SKO z dnia 17 lipca 2012 r. jest skargą na przewlekłe postępowanie przez SKO w Krakowie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można zgodzić się z argumentacją Sądu, iż odrzucona skarga była w swej treści skargą na przewlekłość postępowania przed Kolegium, a nie skargą na decyzję tego organu z dnia 17 lipca 2012 r. Już z samego "nagłówka" wynika, że skarga dotyczy ww. decyzji. Ponadto skarżący wnosił skargę na bezczynność (nie przewlekłość) Kolegium i wnosił o zobowiązanie tego organu do zbadania i stwierdzenia, czy postępowanie prowadzone przez organ I instancji było prowadzone zgodnie z konkretnymi, wskazanymi przez skarżącego, przepisami. Dodatkowo skarżący zarzucił Kolegium naruszenie przepisów postępowania i stwierdził, że przedmiotem skargi nie jest decyzja Prezydenta o umorzeniu postępowania lecz bezprawne postępowanie tego organu w zakresie stosowania nielegalnych procedur w postępowaniu administracyjnym. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę w całości. Pełnomocnik skarżącego wskazał także, powołując się na art. 134 § 1 p.p.s.a., że Sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Zdaniem skarżącego jego skarga z dnia 31 sierpnia 2012 r. jest wielowątkowa. Analizując całą treść skargi, a nie tylko ograniczając się do samych żądań skarżącego, oczywistym jest, iż decyzja Prezydenta o umorzeniu wydana została na skutek wadliwej, niezgodnej z prawem procedury. W przedmiotowym postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta powinno dojść - z uwagi na terminy określone w k.p.a. - do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego a nie do umorzenia postępowania. Decyzją, która powinna być wydana z uwagi na czas limitowany prawem i prawne gwarancje powinna być decyzja ustalająca warunki zabudowy, a nie umorzenie. Stąd zarzuty skarżącego związane z bezczynnością. Przy czym bezczynność ta (przewlekłość) w rozumieniu skarżącego tak naprawdę była w wykonaniu organu I instancji, natomiast bezczynność Kolegium polegała na zaniechaniu prawidłowej kontroli decyzji organu I instancji poprzez niewykazanie naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem Sąd I instancji ograniczył się do zapytań skarżącego, co jest przedmiotem skargi. Pytania te miały charakter zamknięty, narzucający odpowiedzi niekorzystne dla skarżącego. Takie postępowanie Sądu stanowi również wyraźne naruszenie zarówno art. 133 § 1 jak i art. 6 p.p.s.a. Sąd ten bowiem oparł się wyłącznie na treści skargi oraz wyjaśnieniach strony pozbawionej pomocy profesjonalnego pełnomocnika nie udzielając przy tym skarżącemu wskazówek co do rozumienia pojęć bezczynność czy przewlekłość oraz nie pouczając go jakie skutki prawne pociągnie zakwalifikowanie skargi jako skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kolegium. Stwierdzenie skarżącego o przewlekłości postępowania wynikało z niezrozumienia dość zawiłych kwestii decyzji i organów, które je wydają oraz z punktu widzenia nieprofesjonalisty nieracjonalnego różnicowania pojęć bezczynność czy przewlekłość. Skarżący nie mógł rozumieć dlaczego Sąd dopytuje go jakiego charakteru jest skarga, a ukierunkowany przez Sąd odpowiedział, że dotyczy przewlekłości działania Kolegium. Nie rozumiał również, o jakie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa czy zażalenie na przewlekłość dopytuje się Sąd. W tych okolicznościach, biorąc pod uwagę również stres skarżącego, trudno wykładać oświadczeń skarżącego w sposób dosłowny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Istota niniejszego sporu sprowadza się do ustalenia, czy wniesiona przez Jerzego Korejbę w dniu 3 września 2012 r. skarga (pismo sporządzone w dniu 31 sierpnia 2012r.) stanowiła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2011 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami, budowa wewnętrznej drogi dojazdowej na dz. nr [...] Krowodrza, wraz z budową wjazdu z dz. [...] obr. j.w. przy ul. K. w Krakowie", czy też - jak uznał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu -stanowiła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za prawidłowe uznać należy stanowisko, zgodnie z którym J. K. przedmiotowym pismem wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r. Świadczy o tym treść tej skargi. Już na pierwszej stronie tego pisma wskazano, iż zaskarżonym aktem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...]. Wprawdzie J. K. wskazał dalej, iż wnosi skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, to jednak z dalszej części tego wniosku wynika, że skarżącemu chodzi o bezczynność tego organu w sensie niedostrzeżenia braków postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Krakowa. Dalsze wnioski i zarzuty zawarte w skardze również dotyczą merytorycznego rozstrzygania sprawy przez Kolegium. Wynika z nich, iż według skarżącego organ ten w sposób niewystarczający, z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kodeksu postępowania administracyjnego a także Konstytucji RP, dokonał kontroli postępowania toczącego się przed organem I instancji oraz wydanej przez ten organ decyzji. Należy również zwrócić uwagę na fakt, iż skarżący przedmiotową skargę wniósł w ustanowionym w art. 53 § 1 p.p.s.a. terminie do wniesienia skargi, tj. w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie, udzielając odpowiedzi na skargę, nie miało żadnych wątpliwości, iż przedmiotową skargą zaskarżono jego decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. (co znalazło odzwierciedlenie w odpowiedzi na skargę) i wniosło o oddalenie tej skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższych okoliczności wynika, iż przedmiotem zaskarżenia - wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji – jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012r. Nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej okoliczności stanowiło, jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej kwalifikacji wniesionej skargi i przyjęcie, że skarga ta podlega odrzuceniu z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia. Sąd naruszył także art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem odrzucił jako niedopuszczalną skargę wniesioną przez J. K., mimo braku ku temu podstaw. Za uzasadniony należy nadto uznać, w okolicznościach niniejszej sprawy, zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 p.p.s.a. Jak bowiem słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej Sąd ten - mając na względzie treść skargi, z której wyraźnie wynikało nierozumienie przez skarżącego ustawowych pojęć bezczynność i przewlekłość, a także brak rozróżnienia kwestii wnoszenia skarg na decyzję administracyjną oraz skarg na bezczynność organu i przewlekłość postępowania - powinien, przed żądaniem sprecyzowania co jest przedmiotem skargi, udzielić skarżącemu stosownych wskazówek w tym zakresie. Stosownie do art. 6 p.p.s.a. Sąd administracyjny powinien udzielać stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań. Sąd nie ma obowiązku udzielania pouczeń co do wszelkich możliwych zachowań; obowiązek odnosi się do wskazówek i pouczeń celowych z punktu widzenia prawidłowego przebiegu postępowania i dających gwarancje prawa strony do obrony (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 2000 roku, sygn. akt II UKN 639/99, OSNP 2002/3/78, M. Jędrzejewska (w:) T. Ereciński (red.), M. Jędrzejewska, J.Gudowski, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza, postępowanie rozpoznawcze, Warszawa 2003, s. 79, A. Kabat [w:] B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005 ). Celem ustanowienia i stosowania tego przepisu jest uchronienie strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika od takiej sytuacji, w której niezrozumienie przez stronę czynności procesowych może spowodować istotne pogorszenie jej pozycji procesowej. W niniejszej sprawie brak dokonania przez Sąd pierwszej instancji stosownych pouczeń spowodował niekorzystny dla strony skutek procesowy – odrzucenie skargi. Niezrozumiały jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. W niniejszej sprawie Sąd nie wydał tego rodzaju rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.