II SA/Lu 1023/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca),, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy reprezentowanej przez Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia ...Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia ...w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr ... o pow. 0,2319 ha. W uzasadnieniu organ wskazał, że wywłaszczenie nastąpiło decyzją Prezydenta Miasta z dnia ... - na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W dniu 8 kwietnia 2010r. byłe właścicielki tej nieruchomości tj. A. K., Z. L. i J. M. wystąpiły o jej zwrot w części obejmującej obecnie działki nr ... o pow. 0,1148 ha i projektowaną działkę nr ... o pow. 0,0209 ha, położone w L. przy ul. K. Organ I instancji rozpatrując wniosek ustalił, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Przedmiotową nieruchomość wywłaszczono pod budowę osiedla mieszkaniowego "C.", dla którego została wydana decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z dnia 12 października 1977r. przewidująca w załączniku graficznym na tej nieruchomości realizację strefy zieleni (symbol ZB), oddzielającej obszar zabudowy jednorodzinnej od ulicy "D." oraz - w niewielkiej części - tę ulicę. Nieruchomość była również objęta Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Perspektywa zatwierdzonym uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 3 czerwca 1969r. - zgodnie z ustaleniami tego planu przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod tereny ogrodnicze (symbol G70-RO). W toku oględzin w dniach 29 października 2010r. i 11 października 2011r. stwierdzono natomiast, że obie działki są niezabudowane, porośnięte trawą i chwastami, a jedynie wzdłuż ogrodzeń sąsiednich nieruchomości znajdują się krzewy i drzewa ozdobne, przy czym obie działki leżą w obszarze większego niezagospodarowanego terenu. Zdaniem organu I instancji, powyższe ustalenia wskazują, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż istniejącej zieleni nie można uznać za infrastrukturę uzupełniającą osiedle mieszkaniowe. Ponadto organ wskazał, że drzewa i krzewy zostały nasadzone w związku z realizacją domków jednorodzinnych, które powstały na podstawie pozwoleń na budowę wydanych w 1988r., a zatem nasadzenia te powstały po upływie terminów wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. 7 lat na rozpoczęcie i 10 lat na zakończenie inwestycji), co dodatkowo świadczy o tym, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Uwzględniając wniosek organ zobowiązał jednocześnie byłe właścicielki do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za podlegającą zwrotowi część wywłaszczonej nieruchomości powiększoną o kwotę wzrostu jej wartości po wywłaszczeniu w łącznej wysokości 16.239, 38 zł. Wysokość odszkodowania została ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego R. B. w operacie szacunkowym z dnia 14 grudnia 2011r., w którym wskazano, że kwota wzrostu wartości nieruchomości równa jest wartości istniejących na niej nasadzeń i wynosi 7.387 zł. W odwołaniu Gmina reprezentowana przez Prezydenta Miasta podnosiła, że cel został zrealizowany, ponieważ osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko budynki, ale również boiska i tereny zielone, które pełnią funkcje rekreacyjne. Skarżąca podniosła również, że terminów, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie innych ustaw, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Poza tym na przedmiotowej nieruchomości znajdują się elementy infrastruktury osiedla tj. kabel energetyczny i kolektor deszczowy, co stanowi przeszkodę jej zwrotu. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania, podzielając ustalenia i rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wskazał, że nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia nasadzenie 37 drzewek i krzewów ozdobnych, gdyż nie były one zaprojektowane (brak planu, określenia ich rodzaju, układu przestrzennego). Zdaniem organu, terminy określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami mają również zastosowanie do wywłaszczenia na podstawie innych ustaw, co wynika wprost z art. 216 ust. 1 tej ustawy. Skoro więc nasadzenia w postaci młodych drzew ozdobnych, których szczegółowy opis znajduje się w operacie szacunkowym z dnia 14 grudnia 2011r., zostały dokonane w ostatnich latach, tj. po upływie terminów wskazanych w tym przepisie, to świadczy to o zbędności wywłaszczenia na cel określony w decyzji. Organ odwoławczy stwierdził również, że istnienie na przedmiotowej nieruchomości kabla energetycznego i kolektora deszczowego nie stanowi przeszkody zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ wyjaśnił ponadto, że kwota odszkodowania ustalona za wywłaszczoną nieruchomość wynosiła 37.104 zł, a więc na podlegającą zwrotowi powierzchnię 0,1357 ha przypadała proporcjonalnie kwota 21.712 zł, która po zwaloryzowaniu wynosi 8.852, 38 zł – odszkodowanie uwzględniające wzrost wartości nieruchomości tj. 7.387 zł wynosi więc 16.239, 38 zł. W skardze do sądu administracyjnego Gmina reprezentowana przez Prezydenta Miasta wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżąca podniosła takie same zarzuty, jak w odwołaniu. Wskazała, że zagospodarowała teren zgodnie z celem wywłaszczenia jako teren rekreacyjny - zrekultywowała grunt, nasadziła drzewa, krzewy ozdobne i trawy oraz podniosła, że terminów, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się w przypadku wywłaszczenia dokonanego na podstawie innych przepisów niż ta ustawa. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości na tej podstawie, że cel został zrealizowany, ale po przekroczeniu terminów wskazanych w tym przepisie - zdaniem skarżącej – jest niedopuszczalny, ponieważ nie jest do pogodzenia z zasadą stabilności porządku prawnego. Skoro ustawa z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie wprowadzała żadnego terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia, to nie można przyjąć, że po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wprowadzeniu w niej przesłanek zbędności, w tym terminów, nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli cel został zrealizowany po upływie tych terminów. Ponadto skarżąca podniosła, że zwrot przedmiotowej nieruchomości był niedopuszczalny ze względu na istniejącą na niej sieć kanalizacyjną i energetyczną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze. zm.), zwanej dalej u.g.n., który stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli natomiast cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W sprawie niniejszej organ ustalił prawidłowo, że cel wywłaszczenia objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości nie został zrealizowany. Jak prawidłowo ustalono, nieruchomość ta wchodząca w skład działki oznaczonej poprzednio nr ... została wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta z dnia ..1977r. na podstawie art.1, 2 i 15 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., Nr 10, poz. 64) w celu budowy osiedla mieszkaniowego "C.". W obowiązującym wówczas planie miejscowym nieruchomość ta położona była w obszarze przeznaczonym jako tereny ogrodnicze (symbol G70-RO), a w decyzji Prezydenta Miasta z dnia ... 1977r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji tj. spółdzielczego budownictwa jednorodzinnego w dzielnicy "C." w terenie osiedla C. (k.48 akt admin.) przewidziano, że nieruchomość ma stanowić strefę zieleni - symbol ZB, a w niewielkiej części ulicę "D." (wynika to z załącznika graficznego tej decyzji). Tymczasem z oględzin z dnia 29 października 2010r. i w dniu 11 października 2011r. (k. 36 i 86 akt admin.) wynika, że na przedmiotowych działkach znajdują się wzdłuż ogrodzeń domków jednorodzinnych drzewa i krzewy, które zostały nasadzone przez mieszkańców domków jednorodzinnych, natomiast w znacznej części teren porośnięty jest trawami i chwastami. Jest to teren ogólnodostępny, stanowiący część większego niezagospodarowanego obszaru. Wobec powyższego słusznie organy obu instancji stwierdziły, że takie zagospodarowanie nieruchomości objętej wnioskiem nie świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia – ulica "D." nie została wybudowana, a istniejący teren zielony nie może być w tym przypadku uznany za infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Wprawdzie w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej, w szczególności terenów zielonych pełniących funkcje rekreacyjne, to jednak oceniając realizację celu wywłaszczenia w każdym wypadku należy szczegółowo odnieść istniejące aktualne zagospodarowanie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot do urządzeń planowanych przy wywłaszczeniu. Nie każda bowiem infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim to czy urządzenia te były planowane przy wywłaszczeniu, a przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem – szczególnie ważny jest stopień zorganizowania tych urządzeń. Z tego względu za zieleń miejską nie można uznać luźno rosnących drzew i krzewów, a więc zieleni niezaplanowanej i niezorganizowanej celowo. Infrastruktura osiedla musi być bowiem zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji". W sprawie niniejszej nie stwierdzono, by na działkach objętych wnioskiem o zwrot istniała urządzona, w powyższym rozumieniu, zieleń. Znajduje się na nich wyłącznie kilkadziesiąt luźno rosnących drzew i krzewów, w przeważającej części działki porośnięte są trawą i chwastami. Poza tym, jak wynika z protokołu oględzin, drzewa i krzewy nie zostały zaplanowane i zrealizowane przez odpowiednie organy administracji dzielnicy "C.", lecz przez mieszkańców domków jednorodzinnych. Prawidłowo zatem organy uznały, że istniejąca zieleń nie została urządzona jako realizacja celu wywłaszczenia, pomimo iż zgodnie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia planem miejscowym i decyzją z dnia ...1977r. teren ten był przeznaczony pod zieleń osiedlową. Ponadto słusznie organy obu instancji wskazały, że zieleń ta powstała pod koniec lat 80-tych w związku z realizacją osiedla domków jednorodzinnych, a więc po upływie terminów wynikających z art. 137 u.g.n., co dodatkowo świadczy o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wbrew zarzutom skargi, przepis art. 137 u.g.n. ma zastosowanie również do nieruchomości wywłaszczonych w trybie decyzji administracyjnej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., Nr 10, poz. 64), a w takim trybie nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości w niniejszej sprawie. W przepisie art. 136 ust. 3 u.g.n. użyto określenia "zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części", co prowadzi do wniosku, że co do zasady zwrotowi podlegają wszystkie nieruchomości, niezależnie od tego kiedy i na podstawie jakiej ustawy nastąpiło wywłaszczenie. Jednocześnie z przepisu tego wynika, że zwrot jest możliwy tylko wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość lub jej część, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a z kolei art. 137 uzależnia bezpośrednio zbędność celu wywłaszczenia od terminu jego realizacji. Przedmiotem roszczenia o zwrot, przewidzianego w tym przepisie, jest zatem wyłącznie taka nieruchomość, która nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia w terminach wskazanych w art. 137 u.g.n. Skoro zatem w niniejszej sprawie przedmiotowe działki nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia w tych terminach, to niezależnie od ich późniejszego zagospodarowania, roszczenie o zwrot jest uzasadnione. Ubocznie należy wskazać, że powyższa reguła ma również zastosowanie w przypadku wywłaszczenia dokonanego w trybie umów zawieranych m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co wynika wprost z art. 216 u.g.n., który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie oznacza, że nieruchomość nabytą w tym trybie uznaje się za zbędną na cel określony w umowie nabycia m.in. wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym zawarto umowę nabycia, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (por. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 15 września 2005 r., II SA/Rz 508/04). Niezależnie więc od trybu wywłaszczenia nieruchomości (decyzja, umowa) dokonanego na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958r., ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia uzależniona jest od terminu rozpoczęcia lub zakończenia realizacji inwestycji. Wbrew zarzutom skargi, nie uniemożliwia również zwrotu wywłaszczonej nieruchomości umieszczenie pod jej powierzchnią urządzeń infrastruktury technicznej, takich jak kable elektroenergetyczne czy sieci kanalizacji ciepłowniczej lub wodociągowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2011r., II SA/Po 158/11). W świetle powyższego, prawidłowo organy uznały, że na przedmiotowych działkach nie został zrealizowany – w rozumieniu art. 136 i 137 u.g.n. - cel wywłaszczenia, dlatego należało uwzględnić wniosek i orzec o zwrocie nieruchomości. Prawidłowo również zostało wyliczone odszkodowanie podlegające zwrotowi, co nie było kwestionowane, dlatego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji prawa nie naruszają. Z tych względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270).