III SA/Gd 21/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na czynność Wojewody Pomorskiego z dnia 20 października 2025 r. w przedmiocie zobowiązania do złożenia wniosku o wykreślenie podmiotu leczniczego z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą postanawia 1. umorzyć postępowanie w sprawie; 2. zasądzić od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (datowana na dzień 5 grudnia 2025 r.) na czynność Wojewody Pomorskiego z dnia 20 października 2025 r., którą zobowiązano skarżącą do złożenia wniosku o wykreślenie podmiotu leczniczego z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą w terminie do dnia 10 listopada 2025 r. Tak sformułowane zobowiązanie zostało zawarte w dokumencie stanowiącym protokół kontroli oznaczony numerem [...] z dnia 20 października 2025 r., w ramach sformułowanych zaleceń pokontrolnych. Protokół sporządzono w związku z kontrolą przeprowadzoną w podmiocie B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. w dniu 16 czerwca 2025 r. W protokole wskazano, że kontrola ujawniła, zdaniem kontrolujących, określone nieprawidłowości. Zalecenia pokontrolne w protokole z dnia 20 października 2025 r., sformułowano, powołując się na art. 112 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j.: Dz.U. z 2025 r., poz. 450) i wskazując, że: "w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami oraz brakiem zastrzeżeń co do faktów stwierdzonych w trakcie kontroli i opisanych w protokole kontroli należy złożyć wniosek o wykreślenie podmiotu leczniczego z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą prowadzonego przez Wojewodę Pomorskiego. Zalecania należy zrealizować w terminie do 10 listopada 2025 r.". Reprezentujący stronę skarżącą pełnomocnik podkreślił w skardze, że takie zobowiązanie nie ma podstawy prawnej, w tym w szczególności w art. 112 ust. 7 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej. Zaznaczono przy tym, że zgodnie z art. 112 ust. 7 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej wykreślenie podmiotu w tym trybie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym nałożenie na kontrolowany podmiot zobowiązania by sam złożył wniosek o swoje wykreślenie z rejestru jest obejściem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że po wniesieniu skargi uwzględnił skargę w całości w trybie autokontroli, poprzez zmianę zaleceń pokontrolnych i wniósł o umorzenie postępowania zainicjowanego skargą. Organ zaznaczył, że w szczególności ze zmienionych zaleceń usunął zobowiązanie do wykreślenia podmiotu z rejestru podmiotów leczniczych, uznając, że tego rodzaju dyspozycja nie znajduje podstawy prawnej w przepisach regulujących charakter i zakres zaleceń pokontrolnych. Poinformowano, że zmienione zalecenia pokontrolne zostały przesłane stronie skarżącej w dniu 7 stycznia 2026 r. oraz że organ w ramach załącznika nr 2 do odpowiedzi na skargę przysyła zmienione zalecenie pokontrolne z dnia 7 stycznia 2026 r., a w ramach załącznika nr 3 dowód nadania doręczenia zmienionych zaleceń skarżącemu. Do odpowiedzi na skargę nie dołączono jednak faktycznie wskazanych załączników. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczego Wydziału pełnomocnik strony skarżącej został wezwany do udzielenia informacji, w terminie 7 dni, czy w związku z uwzględnieniem skargi przez Wojewodę Pomorskiego podtrzymuje skargę, czy ją cofa. Pismo doręczone pełnomocnikowi pozostało bez odpowiedzi. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału akta sprawy przedłożono asesorowi sądowemu jako sprawozdawcy sprawy w marcu 2026 r. (k. 1 akt, wykonanie pkt V i VII zarządzenia). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd rozważył w pierwszej kolejności, czy skarga została wniesiona w przedmiocie podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tej sprawie wyjaśnienia bowiem na wstępie wymaga, że pomimo, iż skarga dotyczyła "zaleceń pokontrolnych", w specyficznych okolicznościach tej sprawy, gdzie działając bez podstawy prawnej, zalecenia pokontrolne sformułowano w sposób mogący mieć wpływ na treść uprawnień i obowiązków strony, Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w przedmiocie mieszczącym się w zakresie kognicji sądów administracyjnych i była skargą na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - dalej jako: "p.p.s.a.". W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że zalecania pokontrolne - jeśli rzeczywiście mają charakter wezwania do przestrzegania przepisów prawa przez podmiot kontrolowany - nie stanowią żadnego z aktów podlegających kontroli sądowej (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2121/25). Wezwanie takie nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Nie jest to też żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a., ani też sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, o tym, czy dane "zalecenia pokontrolne" nie stanowią jednak innej czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. decyduje ich treść. Analizę tej treści należy przeprowadzić pod kątem tego, czy rzeczywiście poprzez sformułowanie zaleceń pokontrolnych, w taki, a nie inny sposób, (np. z uwagi na działanie bez podstawy prawnej) nie doszło jednak do wydania aktu lub podjęcia czynności, które pomimo formalnego nazwania ich "zaleceniami pokontrolnymi" w istocie nałożyły na określony pomiot obowiązek podjęcia określonych działań lub zaniechania czynności lub w których ujęto postanowienia de facto ograniczające lub wyłączające określone uprawnienia strony. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skardze do sądu podlegają "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Podkreśla się, że akty i czynności te: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tej sprawie "zlecenia pokontrolne" w postaci czynności dokonanej przez organ w dniu 20 października 2025 r., spełniają w ocenie Sądu wskazane kryteria. Stanowi to konsekwencję sformułowania ich w sposób nieznajdujący podstawy prawnej w przepisach regulujących charakter i zakres zaleceń pokontrolnych, o których mowa w ustawie o działalności leczniczej. Ustawa o działalności leczniczej przewiduje skorzystanie przez podmiot leczniczy z uprawniania wyrażającego się w możliwości samodzielnego występowania z wnioskiem o wykreślenie z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, a więc podjęcia działań skutkujących utratą statusu podmiotu leczniczego. Przepis art. 108 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy przewiduje bowiem, że wpis do rejestru podlega wykreśleniu w przypadku złożenia wniosku o wykreślenie z rejestru. Dzieje się tak przede wszytkom w sytuacji gdy dany podmiot decyduje o zakończeniu swojej działalności w zakresie działalności leczniczej. Przypadek ten ściśle odróżnia się jednak od sytuacji opisanej w art. 108 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy, jakim jest wykreślenie z rejestru na skutek niezastosowania się podmiotu leczniczego do zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 112 ust. 7 pkt 2 cyt. ustawy. "Zalecania pokontrolne" z 20 października 2025 r. sformułowano zatem w sposób, choć pośrednio, ale jednak w istotny sposób dotyczący uprawnień strony, wynikających z przepisów prawa i jednocześnie w sposób wypaczający te uprawnienia. Sytuacja jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie jest niewątpliwie nietypowa. Czynność z dnia 20 października 2025 r. formalnie miała bowiem postać wydania "zaleceń pokontrolnych", a więc powinna wyrażać się w określonych zaleceniach, które dopiero w zależności od ich spełnienia lub ich niespełnienia mogłyby mieć dla strony określone konsekwencje w zakresie wykreślenia z rejestru. Analizowane "zalecenia pokontrolne" sformułowano natomiast jako zobowiązanie do złożenia wniosku o wykreślenie z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Nałożono zatem na stronę obowiązek, niemający też podstawy w przepisach prawa i jednocześnie dotyczący pośrednio uprawnień strony, wynikających z art. 108 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy i mających wpływ na jej wykreślenie z rejestru. Istotna jest zatem specyfika tej konkretnej sprawy. Reasumując, jak wskazano wyżej, co do zasady zalecania pokontrolne nie są zaskarżalne w drodze skargi do sądu administracyjnego. Na gruncie tej sprawy zostały jednak sformułowane w sposób pośrednio wpływający na prawa i obowiązki strony, aby sama podjęła działania, które by spowodowały jej wykreślenie z rejestru podmiotów prowadzących działalność leczniczą. Co znamienne, w tej sprawie Wojewoda Pomorski nie kwestionował prawa B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. do zaskarżenia przedmiotowej czynności. Przeciwnie, przyznał rację stronie skarżącej, co do konieczności wyeliminowania w taki sposób sformułowanej i podjętej bez podstawy prawnej czynności organu administracji. Czynność ta w ocenie Sądu niewątpliwie pośrednio odnosiła się do uprawnień strony skarżącej i mogła mieć wpływ na wykreślenie z rejestru. Skarga nie podlegała zatem odrzuceniu. Natomiast wobec czynności następczo podjętych przez organ administracji, Sąd stwierdził wystąpienie podstawy do umorzenia postępowania w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli podmiot skarżący skutecznie cofnął skargę (pkt 1) lub gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (pkt 3). Do podmiotów będących osobami prawnymi nie odnosi się niewątpliwie przesłanka umorzenia postępowania z art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a. dotycząca bezprzedmiotowości postępowania związana ze śmiercią strony skarżącej. Stosownie do art. 161 § 2 p.p.s.a. postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania może zapaść na posiedzeniu niejawnym. W ocenie Sądu w sprawie wystąpiły podstawy do umorzenia postępowania W orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego ma miejsce, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistnieje w szczególności w rezultacie skorzystania przez organ z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Skorzystanie z uprawnień autokontrolnych jest możliwe w przypadku wszystkich skarg, także w przypadku skarg na czynności. Ustawodawca nie precyzuje, jakie działanie należy uznać za wypełnienie uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 p.p.s.a. Wobec tego to zadaniem Sądu jest ustalić w oparciu o akta sprawy, czy w danym przypadku doszło do uwzględnienia skargi w całości. Pomimo, że w przedmiotowej sprawie organ wbrew treści odpowiedzi na skargę, nie nadesłał - ani przy tym dokumencie w formie załącznika, ani w ramach pliku dokumentów stanowiących akta administracyjne sprawy – "dowodu nadania doręczenia zmienionych zaleceń skarżącemu", Sąd stwierdza, że poprzez wydanie w dniu 7 stycznia 2026 r. dokumentu o oznaczeniu [...] dokumentującego czynności kontrolne przeprowadzone w podmiocie leczniczym w dniu 16 czerwca 2025 r., wykazano, że doszło do uwzględnienia skargi w całości. Wskazany dokument został ujęty w oryginale, podpisanym z upoważnienia Wojewody Pomorskiego, jako wchodzący w skład nadesłanych przez organ akt kontroli (akta kontroli str.94-str.97). W dokumencie tym sformułowano w sposób odmienny zalecenia pokontrolne wynikające z tej samej kontroli z dnia 16 czerwca 2025 r. prowadzonej względem podmiotu leczniczego B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G., zastępując w ten sposób poprzednie. W treści zmienionych zaleceń pokontrolnych z dnia 7 stycznia 2026 r. nie ma już zapisu zobowiązującego spółkę do tego, aby sama w określonym terminie wystąpiła o wykreślenie jej z prowadzonego przez Wojewodę Pomorskiego rejestru podmiotów prowadzących działalność leczniczą. Zalecenie pokontrolne zostało niewątpliwie zmienione i uwzględniono w ten sposób postulaty skargi. Po zapoznaniu się ze skargą organ przyznał, że brak było podstaw prawnych do podejmowania tego rodzaju czynności, to jest do zobowiązywania kontrolowanego pomiotu w ramach sformułowanych zaleceń pokontrolnych, aby sam miał podjąć działania, aby wykreślić się z rejestru. Co istotne zmiana zaleceń pokontrolnych w dniu 7 stycznia 2026 r. nastąpiła z jednoczesnym wyeliminowaniem z obrotu prawnego przez Wojewodę Pomorskiego wcześniej sformułowanych "zleceń pokontrolnych" z dnia 20 października 2025 r. Kluczowe znacznie dla stwierdzenia wystąpienia bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego odgrywa zatem znajdujące się w aktach kontroli odrębne pismo Wojewody Pomorskiego z dnia 7 stycznia 2026 r., kierowane do B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (akta kontroli str. 92). W powołanym piśmie Wojewoda Pomorski wskazał bowiem, że uchyla zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "inną czynność z zakresu administracji publicznej w postaci pisma z dnia 20 października 2025 r., którym zobowiązano skarżącego do złożenia wniosku o wykreślenie podmiotu leczniczego w terminie do dnia 10 listopada 2025 r.". Uchylenie czynności niewątpliwie miało miejsce już po wniesieniu skargi, a więc w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku. Oba omówione wyżej pisma Wojewody Pomorskiego z dnia 7 stycznia 2026 r. stanowią łącznie wystarczający dowód na uwzględnienie skargi w całości, istniejący już w chwili wpływu skargi do Sądu. Przestał zatem istnieć przedmiot zaskarżenia – kwestionowana przez stronę czynność zobowiązująca ją do złożenia wniosku o wykreślenie z rejestru. Z akt sprawy wynika jednocześnie, że zalecania pokontrolne zostały jednoznacznie zmienione. W sytuacji, gdy przedmiot zaskarżenia przestał istnieć, to postępowanie wszczęte wskutek złożenia przez skarżąca spółkę skargi na czynność z dnia 20 października 2025 r. uznać należało za bezprzedmiotowe i podlegające umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Podnieść należy w tym miejscu, że zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie zachodziła potrzeba pobrania wpisu sądowego od skargi. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 30/07. Przepis art. 220 § 1 p.p.s.a. stanowi bowiem wprawdzie, że sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma od którego nie zostanie uiszczona należna opłata, lecz podnieść należy, że systemowa analiza przepisów ustawy wskazuje na to, że intencją ustawodawcy było przyjęcie, że wpis sądowy nie jest należny Skarbowi Państwa w przypadkach, w których nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wynika to z przepisu art. 222 p.p.s.a., zgodnie z którym nie żąda się opłat od pisma, jeżeli już z niego wynika, że podlega ono odrzuceniu, a także z przepisu art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w myśl którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego, jeżeli odrzucenie lub cofnięcie nastąpiło przed wysłaniem odpisu skargi organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. Nie budzi przy tym wątpliwości, że w związku z tym, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie dochodzi do czynności doręczenia skargi organowi, sąd zawsze zobligowany jest do zwrotu wpisu sądowego od skargi w przypadku cofnięcia lub odrzucenia skargi. Oczywiste wydaje się zatem, że bezzasadne byłoby pobieranie wpisu sądowego od skargi w sytuacji, w której jej cofnięcie nastąpiłoby jeszcze przed przekazaniem przez organ administracji do sądu. Jedynym skutkiem pobrania wpisu sądowego w tym przypadku byłby bowiem obowiązek jego zwrotu – po umorzeniu postępowania. Skoro tak, to trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla pobierania wpisu sądowego także i w innym przypadku, w którym w dacie wpłynięcia akt sprawy do sądu akta te dawały podstawy, aby stwierdzić, że postępowanie zostanie umorzone, a mianowicie w sytuacji, gdy w sprawie doszło do uwzględniani skargi w trybie z art. 54 § 3 ustawy. Istotne jest jednocześnie, że w specyficznych okolicznościach tej sprawy, uwzględnienie skargi nie wiąże się też z wydaniem nowej decyzji administracyjnej, ale z podjęciem czynności, która co do zasady nie podlega w ogóle zaskarżeniu do wojedziekiego sądu administracyjnego, a która w tej sprawie została podjęta w dniu 7 stycznia 2025 r. przez Wojewodę Pomorskiego, aby naprawić błąd polegający na wydaniu w ramach zaleceń pokontrolnych zobowiązania do "samowykreślenia się z rejestru" przez podmiot leczniczy, a więc niedopuszczalnego pośredniego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony. Zatem uzasadniona jest interpretacja przepisu art. 220 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że obowiązek pobrania wpisu sądowego od skargi nie obejmuje sytuacji, w których już w dacie wpłynięcia skargi do sądu można stwierdzić, że postępowanie przed sądem administracyjnym wszczęte wskutek jej wniesienia do organu administracji zostanie umorzone. Mając też na uwadze powyższe, o zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej od organu orzeczono jak w punkcie 2 sentencji postanowienia, to jest w kwocie 480 zł, na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 215). Zgodnie bowiem z powołanym przepisem art. 201 § 1 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a., a więc w razie autokontroli.