II GSK 2121/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2025 r. sygn. akt III SA/Po 384/25 w sprawie ze skargi A. S.A. w K. na pismo Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Poznaniu z dnia 8 maja 2025 r. nr WIFPOIN.8521.1.20.2024.JS.KW.KOM w przedmiocie wezwania do usunięcia uchybień postanawia: oddalić skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 16 lipca 2025 r., sygn. akt III SA/Wa 384/25, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę A. S.A. w K. (dalej: skarżąca) na pismo Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Poznaniu z 8 maja 2025 r. w przedmiocie wezwania do usunięcia uchybień. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że w piśmie z 8 maja 2025 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Poznaniu zawarł zalecenia pokontrolne, wzywając skarżącą do przestrzegania przepisów wymienionych w tym piśmie. Według Sądu to wezwanie nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu nie jest to też żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a., ani też sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Analiza treści zaskarżonego pisma nie pozwalała na przyjęcie, że jest to akt nakładający na skarżącą obowiązek podjęcia określonych działań lub zaprzestania określonych działań. Nie zawiera ono również żadnych postanowień ograniczających lub wyłączających uprawnienia strony skarżącej. Sąd uznał, że wezwanie organu wydane w oparciu o art. 37at ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2024 r. poz. 686, dalej: u.p.f.) wskazuje podmiotowi na istnienie stwierdzonych uprzednio nieprawidłowości, wyznacza termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, co dopiero umożliwia organowi podjęcie kolejnych działań w przypadku nieusunięcia stwierdzonych uchybień. Brak w nim zatem władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia organu wydanego w indywidualnej sprawie administracyjnej. Sąd wyjaśnił, że dostrzega zawarty w ostatnim akapicie zaskarżonego pisma nakaz powiadomienia na piśmie organu o sposobie realizacji zalecenia, w zakreślonym terminie 14 dni od dnia doręczenia. Nie jest to jednak – w ocenie Sądu - władcze nakazanie bezwzględnego zastosowania się przez stronę do konkretnych, wynikających z przepisów prawa zachowań lub działań związanych z prowadzeniem apteki i sprzedaży produktów leczniczych. Niewykonanie przez stronę treści zaskarżonego pisma nie jest zagrożone sankcją i nie jest wykonalne w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dopiero w razie niezastosowania się do wezwania, ustalenia kontroli, której wnioski zawarte są w tym piśmie, mogą stanowić przyczynę wszczęcia postępowania administracyjnego. II Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia WSA w Warszawie złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości. W oparciu o art. 174 pkt. 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z 37at ust. 4 u.p.f. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego tj. 37at ust. 4 u.p.f. polegającą na przyjęciu, że wskazany przepis nie ma charakteru władczego i nie wskazuje jednostronnego rozstrzygnięcia organu w indywidualnej sprawie oraz uznanie, że akt z zakresu administracji publicznej nie obejmuje zaleceń pokontrolnych organu wydanych na podstawie art. 37at ust. 4 u.p.f., podczas gdy zalecenia pokontrolne organu stanowią jednostronne rozstrzygnięcie nakładające na skarżącego obowiązki wynikające z przepisów prawa tj. usunięcie, w wyznaczonym terminie stwierdzonych uchybień, których niewykonanie rodzi sankcje w postaci cofnięcia zezwolenia zgodnie z art. 37ap ust. 1 pkt 3) u.p.f., co w konsekwencji klasyfikuje je jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. III Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy zaskarżone pismo zawierające zalecenia pokontrolne po kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 37at ust. 4 u.p.f. mieści się w kategorii innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a.). Na wstępie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skardze do sądu podlegają "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". Przepis ten wskazuje elementy składające się na pojęcie aktu lub czynności, o którym w nim mowa. W literaturze przedmiotu (por. np. J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006, nr 2, s. 18-19) oraz w orzecznictwie (por. m.in. postanowienia NSA z: 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06, 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06; 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, Orzecznictwo Sądów Polskich 1999, z. 2, poz. 25) podkreśla się, że akty i czynności te: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i działań negatywnych wyrażających się w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności. Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, nie stanowią więc formy stosowania prawa, lecz jego wykonywania, co wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, Orzecznictwo Sądów Polskich 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351; zob. również postanowienie składu 7 sędziów NSA z 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 7/08.). Uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z przywołanych cech aktów lub czynności przewidzianych w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a., brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone pismo Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Poznaniu zawierające zalecenia pokontrolne te cechy posiada. Przeprowadzana przez inspekcję farmaceutyczną kontrola polega jedynie na porównaniu stanu zastanego ze stanem postulowanym, bez bezpośrednich władczych konsekwencji prawnych wobec kontrolowanego. Zaskarżony akt jest swoistym zakończeniem postępowania kontrolnego i nie spełnia kryteriów aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ustala on bowiem praw lub obowiązków kontrolowanego podmiotu, a jedynie opisuje stan faktyczny, jaki został w wyniku przeprowadzenia kontroli ustalony i wskazuje na obszary, w których można dokonać usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w stosunku do obowiązującego stanu prawnego. Zalecenia pokontrolne nie stanowią zatem formy działania w ramach istnienia stosunku administracyjnego, z której wynikałyby dla kontrolowanego uprawnienia lub obowiązki, których źródłem byłaby wykonywana przez organ administracji norma prawna stosunek ten kreująca. Zalecenia pokontrolne nie stanowią również rozstrzygnięcia władczego zawierającego orzeczenie o prawach lub obowiązkach kontrolowanego i nie mają bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną tego podmiotu. Wydanie wyniku kontroli jest czynnością mającą na celu ustalenie błędów i zalecenie ich usunięcia, nie ma ono charakteru aktu ustalającego prawa lub obowiązki tak jak decyzja administracyjna. To "zalecenie" nie jest obowiązkiem, a wynik kontroli nie podlega kontroli przez sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3706/13). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela zatem pogląd o braku możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego wystąpienia pokontrolnego (por. w odniesieniu do kontroli NIK m.in. T. Bolek i M. Dobruk, Ustawa o kontroli w administracji rządowej. Komentarz z wzorami dokumentów, Warszawa 2018, komentarz do art. 48; także postanowienie WSA w Warszawie z 29 listopada 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 2517/10). Nie można porównywać wystąpienia pokontrolnego z decyzją administracyjną – tj. jednostronnym, władczym aktem organu administracyjnego, rozstrzygającym indywidualną sprawę konkretnego adresata (zob. E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka, Najwyższa Izba Kontroli. Komentarz do ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, Warszawa 2017, s. 208 i n.; a także E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka, Dopuszczalność zaskarżania wyników kontroli – możliwość weryfikacji ustaleń pokontrolnych, Kontrola Państwowa 2013/4), a zatem "W przypadku kontroli w administracji rządowej nie jest możliwe kwestionowanie zaleceń lub wniosków dotyczących usunięcia nieprawidłowości lub usprawnienia funkcjonowania jednostki kontrolowanej. Warto też pamiętać, że wnioski i zalecenia nie są wiążące dla kontrolowanego. Nawet NIK nie dysponuje środkami oddziaływania służącymi do skutecznego egzekwowania realizacji wniosków i zaleceń" (por. cyt. powyżej T. Bolek i M. Dobruk, Ustawa o kontroli w administracji rządowej. Komentarz z wzorami dokumentów, Warszawa 2018, komentarz do art.48). Niewykonanie wniosków i zaleceń zawartych w dokumencie pokontrolnym, nie może być podstawą wszczęcia egzekucji administracyjnej (por. postanowienie NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07). Dopiero niewywiązanie się z zaleceń może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie określonej decyzji. W świetle art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f., w razie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Przepis ten upoważnia organ do wydania nakazu wskazując, że może to nastąpić jedynie w formie przewidzianej w tym przepisie tj. w drodze decyzji. Tego rodzaju rozstrzygnięcie będzie miało formę decyzji administracyjnej i będzie podlegało kontroli sądowoadministracyjnej. Mając zatem na uwadze treść postawianego w tej sprawie zarzutu kasacyjnego oraz przyczyny, które legły u podstaw stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że pismo Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Poznaniu z 8 maja 2025 r. nie jest aktem administracji publicznej podlegającym kontroli sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut kasacyjny za nieusprawiedliwiony i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, Nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.