IV SA/Wa 2081/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej Ewy K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2081/12 U Z A S A D N I E N I E I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem"), wydanym po rozpatrzeniu zażalenia E. K. (dalej "skarżącej") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") utrzymał postanowienie RDOŚ w mocy. II. Zaskarżone postanowienie GDOŚ zostało wydane w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta [...] (dalej "Prezydent") zwrócił do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej na wniosek skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie położonym w [...] przy ulicy [...] – oznaczonym, jako działka o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie geodezyjnym [...], na wyznaczonych terenach inwestycji: - jeden budynek na terenie oznaczonym literami [...] - drugi budynek na terenie oznaczonym literami [...] (dalej odpowiednio: "projekt decyzji", "planowana inwestycja" oraz "teren inwestycji"). 2. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji, stwierdzając niedopuszczalność realizacji planowanej inwestycji w świetle zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, obowiązującego na obszarze Zespołu [...] (dalej "Zespołu"), zawartego w par.3 ust.1 pkt 7 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego (Dz.Urz.Woj. Łódz. Nr 245, poz.1979), dalej "uchwały w sprawie Zespołu". 3. Skarżąca wniosła do GDOŚ zażalenie na postanowienie RDOŚ. III. Rozpatrzywszy zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. zażalenie na postanowienie RDOŚ, GDOŚ utrzymał postanowienie RDOŚ w mocy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje: 1. Co do zasady RDOŚ orzekł w sprawie w sposób prawidłowy, niemniej w niedostateczny sposób uzasadnił wydane rozstrzygnięcie. Tego rodzaju uchybienie organu I instancji nie powoduje jednakże konieczności jego uchylenia. 2. Planowana inwestycja koliduje z zakazem zmiany sposobu użytkowania ziemi, ustanowionym w par.3 ust.1 pkt 7 uchwały w sprawie Zespołu. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 895/97, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2011 r, sygn. akt IV SA/Wa 1435/11) działalność budowlana z zasady prowadzi do zmiany sposobu użytkowania gruntów. Zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania, powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. Tym samym planowana przez skarżącą budowa dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych na działce stanowi zarówno zmianę sposobu użytkowania ziemi, jak i zmianę przeznaczenia z gruntu o charakterze rolnym na budowlany. 2. Planowana inwestycja koliduje również z zakazem uszkadzania i zanieczyszczania gleby, przewidzianym w par.10 ust.1 pkt 3 uchwały w sprawie Zespołu. Planowana budowa spowoduje bowiem ingerencję w wierzchnią warstwę gleby. 3. W sprawie nie wystąpiły przesłanki, upoważniające organ do zastosowania odstępstw od wskazanych wyżej zakazów, zawartych w art.45 ust.2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 151, poz.1220). 4. Przedłożony do zaopiniowania projekt decyzji zawiera wprawdzie załączniki wymagane przepisami rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu, niemniej załączniki te nie spełniają szczegółowych, wskazanych w tych przepisach wymagań. Powyższe braki nie uniemożliwiają jednakże orzekania w niniejszej sprawie przez organ uzgadniający. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na postanowienie GDOŚ z dnia [...] czerwca 2012 r. Skarga zarzuca zaskarżonemu postanowieniu: 1. Naruszenie art.7, 77 i 80 w związku z art.124 par.2 oraz art.126 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego bez wykazania, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zakazu obowiązującego w Zespole. 2. Naruszenie art.45 ust.1 pkt 3 oraz pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w związku z art.6 ust.2 pkt 1 oraz art.53 ust.4 pkt 8 i art.60 ust.1 ustawy o planowaniu poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z regulacjami dotyczącymi ochrony przyrody. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca wskazała, co następuje: 1. GDOŚ wadliwie uznał, że takie stwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia uchybienia, jak: nienależyte uzasadnienie postanowienia RDOŚ oraz nieodpowiadanie projektu decyzji wymaganiom określonym w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o planowaniu, nie obligują GDOŚ do uchylenia postanowienia RDOŚ. 2. Z art.6 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu wywieść należy, że ograniczenia w sposobie zagospodarowania gruntów muszą wynikać wprost z przepisów prawa. Obowiązywania tych ograniczeń nie można wywodzić w drodze wykładni rozszerzającej istniejących uregulowań prawnych. 3. Zamknięty katalog zakazów, które można wprowadzić w zespole przyrodniczo – krajobrazowym zawiera art.45 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. Katalog ten nie przewiduje zakazu zabudowy lub rozbudowy obiektów budowlanych. 4. Na powyższe zwracano już uwagę w orzecznictwie administracyjnym, m.in. wyroki: NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 169/09; NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 815/10; WSA w [...] z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 612/10. 5. W wyroku z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 651/11, odnoszącym się wprost do uchwały ustanawiającej zespół przyrodniczo – krajobrazowy Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że obowiązkiem organu współdziałającego jest wykazanie, że realizacja konkretnej inwestycji spowoduje naruszenie zakazów niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru, trwale zniekształci rzeźbę terenu, spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. 6. Organy współdziałające nie mogą zatem powoływać się w sposób ogólnikowy na ustanowione zakazy, a zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w konkretnej sprawie w celu ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie rzeczywiście będzie prowadziło do naruszenia zakazów. 7. Koniecznym w tej sytuacji jest również uwzględnienie celu utworzenia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, wskazanego w art.43 ustawy o ochronie przyrody. Celem ustanowienia Zespołu jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego źródłowego odcinka [...], ze względu na jej walory widokowe i estetyczne (par.2 ust.1 uchwały w sprawie Zespołu). Co do zasady zespół przyrodniczo – krajobrazowy jest tego rodzaju formą ochrony przyrody, z której istnieniem nie wiąże się konieczność ustanawiania najdalej idących zakazów. Nawet w tych formach ochrony przyrody, w których stosuje się najbardziej rygorystyczne zakazy (parki narodowe, rezerwaty przyrody), nie stosuje się bezwzględnego zakazu zabudowy. Gdyby ustanawianie takiego zakazu w zespołach przyrodniczo – krajobrazowych było intencją ustawodawcy, zakaz ten zostałby wyrażony wprost w ustawie o ochronie przyrody. Wobec braku takiego zakazu nie można zakładać, że wszelka działalność budowlana z istoty swej powoduje zmiany w stanie i sposobie użytkowania gruntów. 8. Teren inwestycji jest od wielu lat nieużytkiem i nie charakteryzuje się wymagającą ochrony różnorodnością biotyczną. Nie zachodzi zatem sytuacja, w której realizacja planowanej inwestycji spowodowałby zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej. 9. Na obszarze objętym Zespołem zlokalizowane są już budynki mieszkalne jednorodzinne, zarówno starsze, jak i nowo wybudowane, w tym także wybudowane po ustanowieniu Zespołu. W przypadku innych inwestycji realizowanych na obszarze Zespołu, RDOŚ nie stwierdził ich niezgodności z zakazami przewidzianymi w uchwale w sprawie Zespołu. 10. Teren inwestycji jest oddalony od rzeki [...] o 300 metrów. 11. W postępowaniu administracyjnym nie dokonano szczegółowej oceny planowanej inwestycji, jej rozwiązań techniczno – budowlanych, pod kątem tego, czy istotnie mogą prowadzić do zmiany sposobu użytkowania gruntów. 12. W świetle nowelizacji przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz.1266 z późn. zm.) teren inwestycji, jako położony w granicach administracyjnych miasta [...], jest wyłączony z obowiązku przeprowadzania procedury mającej na celu zmianę jego przeznaczenia z rolnego na nierolne (art.5b ustawy). 13. Brak podstaw do przyjęcia, że budowa dwóch budynków jednorodzinnych spowoduje zanieczyszczenie gleby, o którym mowa w par.3 ust.1 pkt 3 uchwały w sprawie zespołu. 14. GDOŚ wskazał w postanowieniu na negatywne skutki planowanej inwestycji dla działki nie stanowiącej przedmiotu postępowania. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. VI. Na rozprawie przed Sądem w dniu 28 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, co następuje: (-) organ odwoławczy odniósł się w zaskarżonym postanowieniu wyłącznie do części planowanej inwestycji (obszar "[...]"), nie zaś do jej całości, (-) na terenie inwestycji znajduje się zabudowa wzniesiona przed wejściem w życie uchwały w sprawie Zespołu, (-) teren inwestycji usytuowany jest na skraju (granicy) obszaru objętego Zespołem, (-) działki graniczące z terenem inwestycji są zabudowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. j.t., zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek wyłącznie z jednej z podniesionych w niej okoliczności. Stwierdzić należy, że rozpoznając zażalenie skarżącej na postanowienie RDOŚ, GDOŚ naruszając art.7, 15 i 77 k.p.a., nie rozpatrzył sprawy ponownie w odniesieniu do części planowanej inwestycji. Powyższe stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, którego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. VIII. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia prowadzi do następujących wniosków: 1. Podstawą orzekania przez RDOŚ i GDOŚ w przedmiocie uzgodnień projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w niniejszej sprawie był art.53 ust.4 pkt 8 w związku z art.60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to przepisem decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż park narodowy i otulina tego parku – obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Stosownie do powyższego teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, tj. na obszarze Zespołu [...], którego funkcjonowanie reguluje powoływana już wielokrotnie uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego. 2. Z przedłożonego do zaopiniowania projektu decyzji ustalającej warunki dla planowanej inwestycji wynika, że teren inwestycji składa się z dwóch odrębnych części, wydzielonych z działki gruntu i nr ewid. [...], tj.: 1) części oznaczonej na załączniku graficznym literami [...], o klasyfikacji [...], o powierzchni 8500 metrów kwadratowych, 2) części oznaczonej literami [...], o klasyfikacji [...], o powierzchni ok.2000 metrów kwadratowych. Taki sposób określenia przez skarżącą terenu inwestycji uwzględniono w piśmie Prezydenta z dnia [...] stycznia 2012 r., przekazującym RDOŚ projekt decyzji do uzgodnienia, jak też w postanowieniu RDOŚ z dnia [...] stycznia 2012 r., którego sentencja odnosi się wprost do obu części terenu inwestycji. Konsekwentnie przedmiotem zażalenia skarżącej, zawartego w piśmie procesowym z dnia 8 lutego 2012 r. było postanowienie RDOŚ w całości, nie zaś w części (treść zażalenia nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżąca zakwestionowała rozstrzygnięcie RDOŚ tylko w odniesieniu do jednej z dwóch części terenu inwestycji). 3. W odmienny sposób natomiast określono przedmiot rozpoznania sprawy w zaskarżonym obecnie postanowieniu GDOŚ z dnia [...] czerwca 2012 r., zawężając go wyłącznie do części terenu inwestycji o powierzchni 2000 metrów kwadratowych, oznaczonej literami [...]. Zawężenie przedmiotu sprawy zostało uwidocznione: w części wstępnej postanowienia (poprzedzającej rozstrzygnięcie), określającej przedmiot postanowienia RDOŚ, w części historycznej uzasadnienia postanowienia (str.2) oraz w jego części rozstrzygającej (str.4 i 6). W rezultacie powyższego należy uznać, że GDOŚ orzekł wyłącznie co do części przedmiotu sprawy, nie zajmując stanowiska odnośnie części oznaczonej na załączniku graficznym literami [...], o klasyfikacji [...], o powierzchni 8500 metrów kwadratowych. Powyższe stanowi o wadliwości zaskarżonego postanowienia, prowadzącej do naruszenia wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego. Naruszenia ta obligują Sąd do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia GDOŚ z obrotu prawnego. 4. Jednakże za niezasadne uznać należy zarzuty skargi, odnoszące się do meritum sprawy, tj. wskazujące w szczególności na wadliwość stanowiska RDOŚ i GDOŚ odnośnie niemożności pogodzenia realizacji planowanej inwestycji z zakazem zmiany zagospodarowania ziemi ustanowionym w par.3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Zespołu. Nie można przyjąć, że z naruszeniem art.7, 77 i 80 k.p.a. organ zaniechał zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, nie wykazując że niniejszej sprawie doszło do naruszenia zakazu obowiązującego w Zespole. 5. Trafnie wywiodła skarżąca, że ograniczenia w sposobie zagospodarowania gruntów muszą wynikać wprost z przepisów prawa. Obowiązywania tych ograniczeń nie można wywodzić w drodze wykładni rozszerzającej istniejących uregulowań prawnych oraz że w obrocie prawnym obowiązuje zamknięty katalog zakazów, które można wprowadzić w zespole przyrodniczo – krajobrazowym zawiera art.45 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. Katalog ten nie przewiduje zakazu zabudowy lub rozbudowy obiektów budowlanych. 6. Wadliwie jednakże podnosi skarżąca, że zakwalifikowanie realizacji inwestycji budowlanej jako zakazanej na obszarze Zespołu zmiany sposobu użytkowania gruntu oznacza, że zakaz zmiany sposobu użytkowania gruntu jest równoznaczny z objęciem obszaru Zespołu zakazem zabudowy, którego to zakazu nie przewiduje w odniesieniu do zespołów przyrodniczo – krajobrazowych ustawa o ochronie przyrody. Tego rodzaju wykładnia zakazu zawartego w uchwale, zaproponowana przez skarżącą, nie uwzględnia faktu, że sam zakaz zmiany sposobu użytkowania gruntu nie uniemożliwia realizacji zabudowy na działkach już zabudowanych, a zatem już użytkowanych jako grunty budowlane (w grę wchodziłaby w tej sytuacji, w szczególności odbudowa lub rozbudowa istniejących obiektów budowlanych). 6. W ocenie Sądu trafnie uznały organy, że planowana przez skarżącą budowa dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych na niezabudowanej dotąd działce rolnej stanowi zmianę sposobu użytkowania terenu inwestycji w rozumieniu §3 ust.1 pkt 7 uchwały w sprawie Zespołu. Wbrew stanowisku skargi należy uznać, że do sformułowania powyższego wniosku nie było konieczne dokonywanie szczegółowej oceny planowanej inwestycji, jej rozwiązań techniczno – budowlanych, pod kątem tego, czy istotnie mogą prowadzić do zmiany sposobu użytkowania gruntów. 7. Nie można przyjąć, aby na zmianę powyższego wniosku mogły wpłynąć takie okoliczności sprawy, jak: (-) zlokalizowanie na terenie Zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zarówno starszych, jak i nowo wybudowanych, w tym także wybudowanych już po ustanowieniu Zespołu, (-) oddalenie terenu inwestycji o 300 metrów od rzeki [...], (-) zabudowanie działek graniczących z terenem inwestycji. 9. Uchwałę o utworzeniu zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, która podejmowana jest przez radę gminy na podstawie art. 44 ust.1 ustawy o ochronie przyrody zaliczyć należy do aktu prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i nie jest skierowana do indywidualnie określonego adresata (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10, publ. LEX). Uchwała rady gminy wyznaczająca obszar chronionego krajobrazu, jako podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, może stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. 9. Trafnie uznał GDOŚ, że niedostateczne uzasadnienie rozstrzygnięcie przez RDOŚ nie powodowało konieczności jego uchylenia. Trafnie uznał również GDOŚ, że opisane w zaskarżonym postanowieniu braki załączników do projektu decyzji nie uniemożliwiają jednakże orzekania w niniejszej sprawie przez organ uzgadniający. 10. Nie ma rozstrzygającego znaczenia w sprawie fakt, że w świetle art.5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych teren inwestycji, jako położony w granicach administracyjnych miasta [...], jest wyłączony z obowiązku przeprowadzania procedury mającej na celu zmianę jego przeznaczenia z rolnego na nierolne. Wyraźnego rozgraniczenia wymagają bowiem zagadnienia z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych, regulowanego przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz z zakresu ochrony przyrody, regulowanego przepisami ustawy o ochronie przyrody oraz aktów jednostek samorządu terytorialnego, wydanych na jej podstawie. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku GDOŚ rozpatrzy ponownie zażalenie skarżącej od postanowienia RDOŚ z uwzględnieniem uwag wskazanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.