II SA/Ol 1374/12

Dnia 29 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia rejestracji automatu o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]" umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego znak: "[...]" z dnia "[...]" cofającej rejestrację nr "[...]", automatu do gier o niskich wygranych "[...]", o numerze fabrycznym "[...]", wskazując, że wraz z wygaśnięciem rejestracji automatu przestał istnieć przedmiot sprawy. Syndyk masy upadłości Spółki A w upadłości likwidacyjnej pismem z dnia "[...]" wywiódł skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości i ewentualnie uchylenie poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia "[...]". Skarżący wskazał, że organ powinien albo merytorycznie rozpoznać sprawę albo ewentualnie w razie ustalenia zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości – uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyć postępowanie w sprawie. Nadto skarżący stwierdził, że istnienie w obrocie prawnym nieostatecznej decyzji orzekającej o cofnięciu uprawnień wyklucza bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego nawet w razie wygaśnięcia, utraty tychże uprawnień. Z kolei organ odwoławczy winien zweryfikować stanowisko organu niższego stopnia, gdyż taki jest cel postępowania odwoławczego. Następnie Dyrektor Izby Celnej działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wydał w dniu "[...]" decyzję, znak: "[...]", którą uchylił w całości decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", znak: "[...]" oraz decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia "[...]", znak: "[...]" i umorzył postępowanie w sprawie oraz stwierdził, że decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", znak: "[...]", nie została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Organ podkreślił, że w momencie wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji istniał przedmiot postępowania, jednakże wygaśnięcie rejestracji z dniem "[...]", tj. na etapie postępowania odwoławczego spowodowało, że na dzień wydania rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, postępowanie było bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość ta dotyczy całego postępowania. Następnie pismem z dnia "[...]" Syndyk masy upadłości likwidacyjnej wywiódł skargę na powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" zarzucając jej naruszenie: - art. 233 § 1 pkt 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749), poprzez umorzenie postępowania w sprawie, zamiast merytorycznego rozpoznania sprawy, - art. 127 Ordynacji podatkowej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do instancyjnej weryfikacji decyzji cofającej rejestrację automatu, - art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej poprzez uznanie, że decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", znak: "[...]", nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 3 (umorzenie postępowania w sprawie) i 4 (stwierdzenie, że decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa). Skarżący stanął na stanowisku, że pomimo wygaśnięcia w toku postępowania odwoławczego rejestracji automatu, postępowanie w sprawie cofnięcia tejże rejestracji nie stało się bezprzedmiotowe w całości, bowiem organ pierwszej instancji cofnął rejestrację automatu. Bezspornym jest, że decyzja o cofnięciu rejestracji nie została oparta na opinii sporządzonej przez odpowiednią jednostkę badającą, pomimo że obowiązek taki wynika z art. 23b ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) i potwierdza go jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych. Tym samym, w ocenie strony, decyzja organu pierwszej instancji była wadliwa i powinna być merytorycznie zweryfikowana. Skarżący ma bowiem prawo do dowiedzenia się, czy wyłączenie automatu z użytkowania na okres ponad 2 lat i pozbawienie skarżącego możliwości zarobkowania, przez ponad 1/3 czasu określonego w zezwoleniu, było zasadne. W opinii strony postępowanie odwoławcze winno służyć zbadaniu prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, czyli ocenie dokonanej przez organ konkretyzacji praw lub obowiązków strony. Podniesiono, że decyzja o cofnięciu rejestracji automatu, wywarła skutek polegający na utracie zarobku i organ drugiej instancji powinien merytorycznie wypowiedzieć się w przedmiocie zgodności z prawem takiego działania, a nie uchylać się od obowiązku dokonania kontroli instancyjnej zagwarantowanej w art. 127 Ordynacji podatkowej, poprzez uznanie postępowania za bezprzedmiotowe. Strona podniosła, że bez ustalenia, przez organ drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym (podatkowym), zasadności lub bezzasadności cofnięcia rejestracji automatu i poprzedzającego ten fakt wyłączenia automatu z użytkowania, nie ma możliwości ewentualnego wystąpienia ze stosownym powództwem przed sądem powszechnym o odszkodowanie. Ponadto strona nie zgodziła się z punktem czwartym zaskarżonej decyzji stwierdzając, że decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" zastała wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie było żadnej podstawy do umorzenia wyłącznie postępowania odwoławczego. Działanie organu polegające na pozostawieniu w obrocie decyzji cofającej rejestrację, wydanej z naruszeniem przepisów ustawy o grach hazardowych, a następnie nie poddanie jej kontroli instancyjnej, należy oceniać jako wyraźnie sprzeczne z przepisami prawa, mające na celu zablokowanie skarżącemu prawa do dochodzenia naprawienia szkody, a więc jako zachowanie naruszające prawo. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. i uwzględniła w całości skargę strony. Organ zgodził się ze stanowiskiem strony zaprezentowanym w skardze z dnia "[...]", iż wskazanie na bezprzedmiotowość postępowania obligowało organ do zastosowania art. 233 § 1 pkt 2 lit. a ustawy Ordynacja podatkowa. W ocenie organu w sprawie brak jest podstaw do merytorycznego jej rozstrzygnięcia, z uwagi na zaistnienie bezprzedmiotowości. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem postępowania w sprawie jest rejestracja automatu (dokument na podstawie którego wnioskodawca uzyskuje określone prawa). Rejestracja automatu jest dokonywana na okres 6 lat i wygasa z upływem okresu, na jaki została dokonana. Po wygaśnięciu rejestracji postępowanie w przedmiocie jej cofnięcia nie może być dalej prowadzone, gdyż nie istnieje przedmiot sprawy. W tej sytuacji nie dochodzi do merytorycznego załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści 54 § 3 p.p.s.a. organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten reguluje instytucję autokontroli. Tryb autokontroli umożliwia organowi weryfikację wydanego rozstrzygnięcia, bez potrzeby angażowania sądu administracyjnego. Instytucja ta realizuje słuszne założenie, aby uchybienia organu administracji, co do istnienia których nie ma sporu pomiędzy tym organem, a stroną postępowania, usuwano jeszcze na drodze administracyjnej, rezerwując kontrolę sądowoadministracyjną tylko na wypadek nieusuwalnej rozbieżności stanowisk między organem, a stroną. W oczywisty sposób służy to ekonomii rozstrzygania spraw administracyjnych. Podkreślenia wymaga, iż literalna wykładnia art. 54 § 3 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że organ podatkowy może skorzystać z autokontroli tylko wtedy, gdy "uwzględnia skargę w całości", a więc uznaje zarówno zarzuty, wnioski, jak i wskazaną w skardze argumentację (v: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 935/07; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 855/08 - publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organowi stosującemu ten przepis wolno zatem uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. W przypadku nie podzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń prawa bądź nieuwzględnienia w całości wniosków, organ powinien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Dyrektor Izby Celnej wydając decyzję z dnia "[...]" nie uczynił zadość wszystkim wnioskom i żądaniom strony zawartym w skardze na decyzję tego organu z dnia "[...]", czym naruszył dyspozycję art. 54 § 3 p.p.s.a. Poza sporem pozostaje bowiem, że strona skarżąca w skardze wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia "[...]". Skarżący wskazał, że organ powinien albo merytorycznie rozpoznać sprawę albo ewentualnie w razie ustalenia zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości – uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyć postępowanie w sprawie. Jednakże z treści skargi wynika jednoznacznie, że strona skarżąca co do zasady wnosiła o uchylenie decyzji z dnia "[...]" i "[...]" oraz merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji, kwestionując zaistnienie w sprawie przesłanki bezprzedmiotowości. Argumentowała w tym zakresie, że istnienie w obrocie prawnym nieostatecznej decyzji orzekającej o cofnięciu uprawnień wyklucza bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, a organ odwoławczy winien zweryfikować stanowisko organu niższego stopnia, gdyż taki jest cel postępowania odwoławczego. Natomiast poprzez zaskarżone rozstrzygnięcie autokontrolne de facto organ drugiej instancji uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy, a więc nie zadość uczynił żądaniom strony. Biorąc powyższe pod uwagę nie można stwierdzić, że organ uznał w całości żądanie skargi. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że organ jedynie w części uwzględnił stanowisko strony skarżącej, a zatem nie mógł wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga bowiem, iż w przypadku nie podzielenia przez organ poglądu skarżącej w całości, powinien on zrezygnować z trybu przewidzianego art. 54 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uznał w pkt I wyroku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny.