IV SAB/Wa 165/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Prezydenta Miasta O. w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązuje Prezydenta Miasta O. do rozpoznania wniosku T. S. z [...] listopada 2011 roku w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta O. na rzecz skarżącego T. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta O. polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku "o podjecie działań prawnych" w sprawie działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości sąsiadującej z jego działką. Skarga została wywiedziona w następujących okolicznościach faktycznych: Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta O. z wnioskiem o podjecie działań prawnych oraz interwencję w sprawie uciążliwej działalności gospodarczej prowadzonej na działce nr [...] obr. [...] w O. przy ul. [...]. Wnioskodawca podał, ze na działce tej K.P. prowadzi działalność gastronomiczną (usługi gastronomiczne) niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta O. nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. Przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo usług unikatowych na działkach leśnych. T.S. podniósł jednocześnie, że działalność ta jest uciążliwa dla właścicieli gruntów sąsiednich, albowiem wiąże się z nadmiernym hałasem (imprezy taneczno-muzyczne, dostawy towaru, usługi cateringowe). Prezydent Miasta O. pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. poinformował skarżącego o treści przepisu art. 78 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz.U. z 2010 rM nr 220, poz. 1447 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem wójt, burmistrz, prezydent miasta może - w razie braku możliwości zawiadomienia właściwych organów administracji publicznej o stwierdzonym zagrożeniu życia lub zdrowia, niebezpieczeństwa powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej - nakazać, w drodze decyzji administracyjnej, wstrzymanie wykonywania działalności gospodarczej na czas niezbędny, nie dłuższy niż 3 dni. Organ ocenił jednocześnie, że protest skarżącego należy traktować tylko i wyłącznie "w charakterze deklaracji", nie mającej żądnych skutków prawnych. Stwierdził ponadto, że T.S. nie wykazał, że posiada interes prawny w ewentualnym postępowaniu administracyjnym wszczętym w tej sprawie. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. T.S., powołując się na przepis art. 37 § 1 k.p.a. złożył zażalenie na bezczynność organu (Prezydenta Miasta O.) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Podniósł, że Prezydent Miasta O. nie wszczął dotychczas żądnego postępowania w sprawie z jego wniosku z dnia [...] listopada 2011 r., ani nie wydał w tej sprawie żadnego postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. Postanowieniem, z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. uznało zażalenie T.S. z dnia [...] marca 2012 r. za nieuzasadnione. T.S. - w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze - wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta O. do wydania aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od dnia doręczenia akt organowi przez Sąd, zobowiązanie Prezydenta Miasta O. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia jego sprawy ustawowym terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący w uzasadnieniu skargi opisał stan faktyczny sprawy. Podniósł ponadto, że organ administracji powinien na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 wydać odpowiednią decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem w ocenie Sądu Prezydent Miasta O. pozostaje w bezczynności, a odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 23 grudnia 2011 r. nie można ocenić jako załatwiającej sprawę. Na wstępie stwierdzić należy, że skarga na bezczynność Prezydenta Miasta O. - wbrew stanowisku organu - jest dopuszczalna, albowiem przed jej wniesieniem do sądu administracyjnego skarżący wyczerpał na drodze administracyjnej środek zwalczający bezczynność organu w postaci zażalenia do organy wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). Przystępując do rozpoznania skargi na bezczynność Prezydenta Miasta O. podkreślić należy, że jakkolwiek przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA - OZ we Wrocławiu z 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SAB/Wr 6/83, "Gazeta Prawnicza" 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13 oraz dał W. Bochenek: (Bezczynność a milczenie organu administracji", Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 12, s. 49). Stosownie do art. 35 §1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Pozostawanie w bezczynności to niepodjęcie lub brak kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd jedynie ocenia, czy organ jest w bezczynności i w przypadku uznania, że tak jest w istocie może jedynie - zgodnie z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zobowiązać organ do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści. W niniejszej sprawie wniosek "o podjęcie działań prawnych" skarżący złożył w dniu [...] listopada 2011 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezydent Miasta O. wyjaśnił skarżącemu treść przepisu art. 78 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz - nie wszczynając żadnego postępowania, stwierdził, że nie ma on interesu prawnego w ewentualnym postępowaniu. Od tego czasu organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia (ani merytorycznego, ani procesowego), nie przedłużył też terminu załatwienia sprawy. Tymczasem, zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu z zastosowaniem art. 61 k.p.a. jeżeli z podania osoby, która domaga się wszczęcia postępowania wynika, że jest ona przekonana, że ma w tym własny interes prawny i występuje w celu ochrony tego właśnie interesu, nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Dopiero po dokonaniu analizy - we wszczętym już postępowaniu i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - w pierwszym rzędzie kwestii istnienia legitymacji materia In oprawnej składającego wniosek (podanie, żądanie), a więc opartej na przepisach prawa materialnego, okaże się, iż faktycznie wnioskodawca nie ma interesu prawnego w sprawie, powinna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania. Organ właściwy w sprawie rozważy wówczas, czy podejmie postępowanie z urzędu, traktując żądanie załatwione postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jako inicjatywę, która zasadnie wskazała na potrzebę zajęcia się sprawą przez organ z urzędu. Jednocześnie jednak, jeżeli organ uznałby, że pismo z dnia [...] listopada 2011 r. wniesione zostało do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, powinien - na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwrócić je skarżącemu (w formie postanowienia na które służy zażalenie). Opisana wyżej chronologia zdarzeń wskazuje w sposób oczywisty na stan bezczynności Prezydenta Miasta O., nie usunięty do momentu wyrokowania o skardze na bezczynność. Wskazane zaś przez organ administracji w odpowiedzi na skargę okoliczności sprawy (udzielenie stronie informacji, ze działalność baru jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i nie stwarza bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia, powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach) nie usprawiedliwiają zwłoki organu . Mimo upływu ponad roku organ administracji nie rozstrzygnął procesowo wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2011 r., a jedyn czynnością, jaką wykonał, było poinformowanie skarżącego w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. o trybie wydania decyzji o czasowym wstrzymaniu wykonywania określonej działalności gospodarczej. W ocenie Sądu postępowanie Prezydenta Miasta O. niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Takie postępowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W świetle powołanych okoliczności, należało stwierdzić, że Prezydent Miasta O. pozostaje w bezczynności w sprawie wszczętej wnioskiem T.S. z dnia [...] listopada 2011 r. Na tej podstawie Sąd, kierując się treścią art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę na bezczynność i zobowiązał organ, w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt, do rozpoznania wniosku skarżącego, nie przesądzając oczywiście o jego rodzaju i treści. Jednocześnie Sąd uznał, ze bezczynność organu nie naruszała rażąco prawa. Przepis art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r., nr 34, poz. 173) stanowi, że dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa konieczne jest stwierdzenie rażącego naruszenia art. 37 § 2 k.p.a. wprawdzie zwrot "rażące naruszenie" nie został przez ustawodawcę zdefiniowany to jednak, zgodnie z utrwalonymi w judykaturze i piśmiennictwie poglądami należy pojmować go jako oczywiste, jaskrawe naruszenie prawa, w tym przypadku relatywizowane do czasu lub sposobu działania organu w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej. W omawianym przepisie chodzi zatem o takie działania lub zaniechania podmiotu, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podjęcia działań zmierzających do załatwienia danej sprawy administracyjnej. Skoro w niniejszej sprawie wniosek został złożony [...] listopada 2011 r., organ w niedługim czasie podjął czynności i przekazał swoje stanowisko stronie ([...] grudnia 2011 r.), to stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.