II SA/Lu 1009/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Spółki Z. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. We wniosku z dnia 27 października 2011 r. Z. T. w L. S.A. wystąpiła do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania dwóch obiektów produkcyjnych i trzech obiektów magazynowych położonych na działce nr ewid. 4/30, obręb 43 W., arkusz 3, położonej w L. przy ul. W. 2. Według inwestora pomieszczenia znajdujące się w parterze budynków miały zostać przeznaczone na cele usługowo – gastronomiczno – handlowe, natomiast kondygnacje I – IV na pomieszczenia mieszkalne (akademik dla studentów). Inwestycja miała obejmować ponadto wewnętrzną obsługę komunikacyjną i parkingi. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. W jego ocenie działka 4/30 nie spełnia wymogów art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak analogii w zagospodarowaniu nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej oraz dającej się przewidzieć elementarnej kolizji funkcjonalno – przestrzennej w aktualnych warunkach zainwestowania. Wyjaśnił, że nieruchomość stanowi część dużego zakładu produkcyjnego położonego w dzielnicy "W. P.". Analiza możliwości powiązań funkcjonalno – przestrzennych projektowanej inwestycji z otaczającym ją obszarem wskazuje na brak dobrego sąsiedztwa i podobieństwa do charakteru i struktury istniejącego zainwestowania, a przy tym niekorzystny dla środowiska mieszkalnego bezpośredni kontakt terenu z sąsiednimi obiektami przemysłowymi oraz urządzeniami infrastruktury technicznej i transportu towarowego. Żadna z dostępnych od ul. M. S. nieruchomości, nie została wykorzystana dla potrzeb zabudowy mieszkalnej lub mieszkalno – usługowej. Według organu wzorca dla racjonalnego zagospodarowania terenu przemysłowego nie spełniają znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie pojedyncze obiekty mieszkalne typu wielorodzinnego. Były one bowiem realizowane przy zakładach pracy jako zaplecze socjalno – mieszkaniowe dla pracowników, po czym zostały na ich rzecz wydzielone i uwłaszczone. Obejmują one przestrzenie przysposobione dla szczególnej grupy mieszkańców, związanych dotychczas ze specyficznymi formami zainwestowania analizowanego obszaru. Wydzielone w efekcie uwłaszczenia działki, na których budynki te są zlokalizowane, dostępne są od ul. W. i I. Według Prezydenta Miasta proponowana na działce lokalizacja kampusu akademickiego należy do najmniej właściwych wariantów zagospodarowania, zważywszy na istniejącą strukturę funkcjonalną oraz techniczną miasta i jej potencjał rozwojowy. Jej wykorzystanie dla nowej, zupełnie odmiennej, a wręcz kolidującej funkcji, uznał za działanie destrukcyjne w przestrzeni miasta, sprzeczne z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako naruszające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory ekonomiczne przestrzeni. Prezydent, powołując się na ustalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzeni miasta L." przyjęte uchwałą Nr 359/XXII/2000 z dnia 13 kwietnia 2000 r. stwierdził, że podstawowym założeniem polityki przestrzennej gminy dla tego terenu jest jego aktywizacja gospodarcza oraz koncentracja i organizacja miejsc pracy w jego obrębie, przy zapewnieniu sprawnego systemu obsługi komunikacyjnej. W tych okolicznościach ustalenie warunków zabudowy dla realizacji dużego zespołu mieszkalnego typu akademickiego pozostaje w sprzeczności z zasadą ładu przestrzennego oraz przyjętymi założeniami planistycznymi, które zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy, muszą zostać uwzględnione w opracowywanym planie miejscowymi. Ponadto niezgodne z zasadami urbanistyki jest zamierzenie lokalizacji funkcji mieszkaniowej w zorganizowanym zespole zabudowy o dominującej funkcji techniczno – produkcyjnej. Sąsiedztwo terenów przemysłowych wiąże się bowiem z wielorakimi uciążliwościami dla funkcji mieszkalnej, co prowadzi do konfliktów zwłaszcza, gdy zmiana funkcji miałaby się odbywać na terenach, których przeznaczenie przemysłowe było przesądzone wcześniej, a tereny te zostały odpowiednio wyposażone i przygotowane do działalności gospodarczej pod względem jej specyficznych potrzeb infrastrukturalnych. Po rozpoznaniu odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], podzielając powyższą argumentację, decyzję Prezydenta Miasta utrzymało w mocy. Także w ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo zastosował art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmując, że realizacja projektowanego przedsięwzięcia nie spowoduje kontynuacji funkcji terenu oraz, iż brak jest nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi dostępnej z tej samej drogi publicznej, do której dostęp ma działka nr ewid. 4/30. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. T. w L. S.A. zarzuciła decyzji Kolegium wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego. W ocenie skarżącej Kolegium nie uwzględniło bowiem, że w najbliższym sąsiedztwie działki nr ewid. 4/30 znajdują się obiekty mieszkalne typu wielorodzinnego, przy czym nie ma znaczenia, że stanowią one konsekwencję budownictwa realizowanego przez zakłady pracy. Nieuwzględnienie tej okoliczności skutkowało wybiórczym określeniem funkcji analizowanego terenu. Dokonując zaś wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium błędnie przyjęło, zdaniem skarżącej, że nie istnieje zabudowana działka sąsiednia, stanowiąca podstawę do określenia kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze sporządzonej w sprawie analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu wynika, że w analizowanym obszarze znajduje się zabudowa o funkcji mieszkaniowej. Obiekty mieszkalne dostępne są od ul. W. i I. Spełniony jest zatem wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Zdaniem skarżącej sam fakt, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o charakterze przemysłowym nie wyłącza możliwości ustalenia warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych mimo tego, że funkcja przemysłowa nie jest tożsama z funkcją mieszkaniową i ta ostania nie stanowi kontynuacji funkcji przemysłowej. Na analizowanym obszarze występują już budynki mieszkalne, co świadczy o możliwości współistnienia obu funkcji. Ewentualne zaś niedogodności występowania na analizowanym obszarze obu funkcji nie mogą zaś w świetle unormowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniać odmowy ustalenia warunków zabudowy. Różnorodność funkcji w obszarze analizowanym może stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy jedynie wtedy, gdyby ochrony prawnej wymagałyby interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości, na które oddziaływałaby planowana inwestycja. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. Według spółki stanowisko Kolegium skutkuje zahamowaniem możliwości zagospodarowania analizowanych terenów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Argumentacja skarżącej nie jest na tyle przekonująca, aby skłaniała do zakwestionowania dokonanej przez Kolegium oceny inwestycji dokonanej stosownie do unormowania zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 647). Według tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko wówczas, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Te same zasady mają również zastosowanie do zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych w rozumieniu art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i zmiany zagospodarowania terenu, co wynika z treści art. 59 ust.1 i 2 wspomnianej ustawy, gdy wymagają przeprowadzenia robót budowlanych. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że wspomniany przepis ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, przez który stosownie do art. 2 pkt.1 ustawy należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zachowanie określonych w nim elementów, określanych jako dobre sąsiedztwo oznacza, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, znajdującego się w sąsiedztwie zabudowanych już działek, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Rację ma skarżąca dowodząc, że dokonana pod tymi względami ocena inwestycji nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach istniejącego już w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Także w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego funkcję terenu i zabudowy nie należy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy Nowa zabudowa będzie więc dopuszczalna wówczas, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze ( wyroki NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11, z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych i wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 797/11 z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/2006 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreślić jednak trzeba, że dopuszczenie lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze musi mieć swoje odzwierciedlenie w analizie urbanistycznej, popartej oceną zachowania ładu przestrzennego. Trudno uznać, aby sporządzona w sprawie analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu otaczającego planowaną inwestycję pozwalała na zakwestionowanie stanowiska Kolegium. Wynika z niej przecież jednoznacznie, że inwestycja nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka nr ewid. 4/30 zabudowana budynkami produkcyjno – magazynowymi z funkcją handlową, budynkiem portierni, budynkiem administracyjnym i budynkiem kotłowni znajduje się w obszarze miasta przewidzianym i rozwijanym zgodnie z obowiązującymi ustaleniami poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb inwestycji produkcyjno – gospodarczych - dzielnica Wrotków Przemysłowy. Położone w analizowanym obszarze działki także zabudowane są budynkami produkcyjnymi, usługowo – handlowymi, składowo – magazynowymi, produkcyjno – magazynowymi, biurowymi i garażami. Według analizy proponowana inwestycja zmierza do bardzo istotnej zmiany funkcjonalnej w zagospodarowaniu części obszaru przystosowanego i wykorzystywanego dotychczas w działalności gospodarczej o potencjalnie uciążliwym charakterze dla potrzeb odmiennej, kolidującej funkcji mieszkalnictwa zbiorowego i usług. Wskazuje się w niej wręcz na destrukcyjny charakter takiej zmiany w przestrzeni miasta, która ogranicza możliwość jego rozwoju i niezbędnych przekształceń istniejącego zainwestowania w zakresie funkcji o szczególnych wymaganiach i ograniczeniach lokalizacyjnych. Wprost wskazuje się w niej na brak dobrego sąsiedztwa i podobieństwa do charakteru i struktury istniejącego zainwestowania, a przy tym na niekorzystny dla środowiska mieszkaniowego bezpośredni kontakt terenu z sąsiadującymi obiektami przemysłowymi oraz urządzeniami infrastruktury technicznej i transportu towarowego. Podane okoliczności jedynie utwierdzają w przekonaniu, że planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektów produkcyjnych i trzech obiektów magazynowych na cele usługowo – gastronomiczno – handlowe w parterze oraz pomieszczenia mieszkalne (akademiki dla studentów) na wyższych kondygnacjach budynków produkcyjno – magazynowych przedsiębiorstwa z przebudową dróg wewnętrznych i parkingów nie można uznać za kontynuację dotychczasowej funkcji zainwestowania tego terenu. Odmiennej oceny nie można wywieść ze wskazywanej przez skarżącą istniejącej wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. Zauważyć trzeba, że spośród 18 działek leżących w sąsiedztwie terenu inwestycji i stanowiących analizowany obszar, tego rodzaju stan zagospodarowania działki budowlanej występuje tylko na działkach nr 67/1 i 72/2, które dostępne są od strony ul. W. i I. Teren inwestycji dostępny jest zaś jedynie od drogi publicznej kategorii powiatowej przez istniejący zjazd z ul. M. Smoluchowskiego. Teren ten posiada dostęp do linii kolejowej poprzez znajdujące się na nim urządzenia bocznicowe i jest wyposażony w komplet sieci i urządzeń infrastruktury. Funkcja mieszkaniowa terenów wchodzących w skład tego zespołu zabudowy występuje zatem marginalnie. Dopuszczenie do jej rozszerzenia doprowadziłoby do pogłębienia zróżnicowania terenu, co, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, jest niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju ( wyrok z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1424/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym wyroku Sąd stwierdził ponadto, że różnicę pomiędzy zabudową mieszkalną, a zabudową o charakterze niemieszkalnym uznać należy, wziąwszy pod uwagę przeznaczenie i sposób korzystania z obu rodzajów zabudowy, za różnicę istotną, naruszającą ład przestrzenny. Pogląd Kolegium sprowadzający się do wykazania sprzeczności planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektów z dotychczasową funkcją zabudowy sąsiedniej, znajduje zatem uzasadnione podstawy. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę należało oddalić.