II SA/Rz 1104/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Sygn. II SA/Rz 1104/12 Uzasadnienie Przedmiotem skargi M. W. jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej jako KWP) z dnia [...] października 2012 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji (dalej jako KPP) z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...]w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.), § 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych, oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.). Z akt administracyjnych oraz uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 11 lipca 2012 r. M. W. złożył do KPP wniosek o przyznanie pomocy finansowej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości P. Do wniosku dołączył m.in. decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie obejmującym nieruchomość o nr ewid. 1713/1, obręb [...], gmina [...] oraz umowę najmu lokalu mieszanego z dnia 13 lutego 2007 r. wraz z aneksami. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] KPP odmówił M. W. przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący jest funkcjonariuszem KPP, bowiem rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] został mianowany policjantem w służbie stałej od 28 lipca 2011 r. W/w od 1 marca 2007 r. zajmuje lokal mieszkalny położony w miejscowości P. na podstawie umowy najmu dotyczącej tego lokalu - składającego się z 4 izb o powierzchni użytkowej 67,68 m². Na podstawie dokonanej analizy dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę organ stwierdził, że żona M. W. posiada więc (w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby funkcjonariusza) lokal mieszkalny odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W kontekście poczynionych ustaleń organ stwierdził, że skoro nie może zostać wydana decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego dla w/w to tym samym brak podstaw prawnych do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W odwołaniu M. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. W ocenie odwołującego się wydana decyzja odmowna na podstawie art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji jest niezasadna. Uznał, że omyłkowo zastosowano przepis nieobowiązującego już zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów. Podniósł, że nie korzystał z przysługującego mu prawa otrzymania lokalu mieszkalnego, a wynajmowane przez jego żonę mieszkanie należy do Gminy [...]. Od początku traktował zajmowanie mieszkania na podstawie umowy najmu jako stan tymczasowy, gdyż gmina nie zamierzała, ani nie zamierza sprzedawać lokali. W takiej sytuacji uznał, że nie można traktować umowy najmu lokalu zawartej przez żonę na równi z posiadaniem lokalu w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, gdyż najem jest stosunkiem zobowiązaniowym i nie zawiera elementów trwałości posiadania. KWP decyzją z dnia [...] października 2012 r., opisaną na wstępie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu naprowadził, że prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi w służbie stałej, który we własnym zakresie nie jest w stanie takiego lokalu uzyskać, natomiast posiadanie odpowiedniego lokalu skutkuje tym, że prawo do lokalu przestaje przysługiwać. Dalszą konsekwencją jest to, że osobie takiej nie przysługuje także pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego, gdyż funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W szczególności organ odwoławczy wskazał na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w wyroku z dnia 14 maja 2001 r., sygn. akt SK 1/00, zgodnie z którym posiadanie lokalu mieszkalnego na podstawie umowy najmu zaspokaja potrzeby mieszkaniowe. Reasumując stwierdził, że oczywistym jest, że skarżący zajmujący lokal mieszkalny, którego małżonek jest najemcą lokalu jest jednocześnie posiadaczem tego lokalu. Lokal mieszkalny położony w miejscowości P., odpowiada przysługującym mu normom zaludnienia, co zgodnie z art. 95 ust. 2 i 3 ustawy o Policji eliminuje możliwość przyznania w/w pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a co za tym idzie, wyklucza możliwość przyznania mu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na uchwałę NSA z dnia 29 marca 1999 r., sygn. I OPS 1/99. W skardze M. W. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz uznanie uprawnienia do pomocy finansowej na budowę domu, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię treści art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji przez przyjęcie, że korzystanie przez skarżącego i jego rodzinę z lokalu, którego najemcą jest żona – stanowi o posiadaniu lokalu, które wyklucza przydzielenie lokalu, a także wyklucza możliwość korzystania z pomocy finansowej. Podobnie jak w odwołaniu wskazał, że umowa najmu nie daje zabezpieczenia w postaci trwałego prawa do zamieszkania, gdyż w każdej chwili właściciel może dokonać wypowiedzenia takiej umowy. W ocenie skarżącego skoro pomoc finansowa przysługuje na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność, to przesłanka negatywna określona w art. 95 ust.1 pkt 2 ustawy w postaci "posiadania lokalu mieszkalnego, czy domu" – dotyczy takiej samej formy posiadania jaką ustawodawca wymienia w art. 94 ust. 1 ustawy. W końcowej części uzasadnienia skarżący wskazał na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1332/05, zgodnie z którym przyjęcie wyłącznie wykładni językowej art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji jest niedopuszczalne, gdyż wykładnia ta musi być uzupełniona wykładnią celowościową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn szczegółowo wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnosząc się do zarzutów skargi uznał je za całkowicie bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy z powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem pozostaje, że w dacie rozstrzygania sprawy przez organy obydwu instancji, M. W. był funkcjonariuszem policji w służbie stałej. Bezsporne było także, iż skarżący nie zajmował mieszkania będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, nie korzystał też wcześniej z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z akt sprawy wynika, że skarżący z żoną i dwójką dzieci zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o powierzchni 67,68 m2 w P., w skład którego wchodzą 3 pokoje o powierzchni 42,90 m2. Bezspornym jest także, że lokal ten znajduje sie w tej samej miejscowości, w której M. W. planuje budowę domu mieszkalnego i jest to miejscowość pobliska w odniesieniu do L., w którym pełni służbę. Lokal mieszkalny policjant z rodziną zajmuje na podstawie umowy najmu zawartej z Gminą [...] od 2007 roku przez żonę skarżącego. Umowa ta – zawarta na czas określony, była zmianiana kolejnymi aneksami na okresy zamknięte kolejnych lat i dopiero aneksem nr 6 z dnia 20 stycznia 2011 r. ustalono, że jest to umowa na czas nieoznaczony. Zgodnie z § 11 ust. 2 umowy najmu, może ona być wypowiedziana przez każdą ze stron za trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia. Ponadto bezsporne było, że skarżący wraz z małżonką są współwłaścicielami nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] położonej w P. gmina [...], oraz że w/w małżonkowie uzyskali ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...].02.2011, którą Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliżej opisanego w tej decyzji. Poza sporem pozostawało, że skarżący składając wniosek o przyznanie pomocy finansowej złożył wymagane w takim przypadku dokumenty. Sporna pozostaje kwestia prawna - będąca przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie – czy skarżącemu w wyżej opisanej sytuacji przysługuje prawo do pomocy finansowej na budowę domu mieszkalnego. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. _@POCZ@__@KON@_ Według ust. 4 tego przepisu Według ust. 4 tego przepisu miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (art. 90 ustawy o Policji). Według art. 94 ust. 1 ustawy o Policji Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji powinien być rozpatrywany w powiązaniu z art. 95 ust. 1 tej ustawy, stosownie do którego lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: _@POCZ@__@KON@_1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; _@POCZ@__@KON@_2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; _@POCZ@__@KON@_3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; _@POCZ@__@KON@_4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Kwestią zasadniczą dla wyniku postępowania jest wykładnia obydwu powiązanych przepisów, a zwłaszcza art. 95 ust. 1 pkt 3 w zw. z pkt 2 ustawy, a w szczególności użytego tam pojęcia "posiadania" lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w pkt 2. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 1332/05 (dostępne na stronach internetowych cbois.nsa.gov.pl), w którym podkreślono, iż jedną z zasad wykładni jest zasada dokonywania wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. W zakresie prawa policjanta do otrzymania pomocy finansowej, wykładni art. 94 ust. 1 ustawy o Policji należy dokonać z uwzględnieniem regulacji zawartej w Rozdziale 8 tej ustawy - "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", a zwłaszcza art. 88, art. 92, art. 95 ust. 1 tej ustawy. Podstawowe znaczenie ma regulacja w art. 88 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, która przyznaje prawo policjantowi w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. To podstawowe prawo do lokalu mieszkalnego policjanta w służbie stałej musi być uwzględnione przy przeprowadzeniu wykładni art. 94 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. NSA podkreślił, że przyjęcie wyłącznie wykładni językowej art. 95 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o Policji jest niedopuszczalne. Wykładnia ta musi być uzupełniona wykładnią celowościową. NSA wskazał, iż jedną z form realizacji prawa do lokalu mieszkalnego jest prawo pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Wyłączenie tego prawa do pomocy finansowej może mieć miejsce tylko gdy w sposób trwały policjant w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Nietrafne i niecelowe w ocenie Sądu w związku z wyżej przedstawioną wykładnią art. 95 ust. 1 pkt 2 – a co za tym idzie – także pkt 3 tego przepisu ustawy o Policji, jest odwoływanie się do pojęcia posiadania lokalu ujętego w art. 336 Kodeksu cywilnego (k.c.), choćby z tego powodu, że posiadanie jest stanem faktycznym, który nie w każdym przypadku wynika z jakiegoś stosunku prawnego – rzeczowego lub zobowiązaniowego. Władanie jak właściciel, jak najemca, itp. może być przecież władaniem bez żadnego tytułu prawnego (nawet zobowiązaniowego) a mimo to będzie odpowiadało cywilistycznemu pojęciu posiadania. W ocenie Sądu wykładnia art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wyżej przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia także i takie przypadki. Nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji właśnie z tego powodu, że umowa najmu lokalu jest stosunkiem prawnym, który ze swej istoty, z uwagi na możliwość jej wypowiedzenia bez względu na powody za trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia, nie zapewnia policjantowi w sposób trwały prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Wyżej przedstawiona wykładnia nie pozostaje w sprzeczności z uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99, gdyż uchwała ta była podjęta na gruncie nieco innego stanu faktycznego, który nie uwzględniał okoliczności niniejszej sprawy i nie dotyczy ona wykładni pojęcia posiadania. Zaznaczyć należy, że w istocie przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie można rozumieć jako kreującego prawo każdego policjanta pozostającego w służbie stałej do uzyskania pomocy w nabyciu lokalu czy domu na własność, ale jest to uprawnienie uzupełniające w stosunku do przewidzianego w art. 88 ust. 1 ustawy mające służyć – z uwagi na specyfikę służby - zaspokojeniu w sposób trwały (jak to wskazał NSA w wyżej powołanym wyroku) potrzeb mieszkaniowych policjanta w miejscu pełnienia służby lub pobliskiej miejscowości. Najem lokalu w takim kształcie jak wynika z umowy łączącej żonę skarżącego z Gminą [...] nie spełnia powyższych kryteriów. Z tych względów w ocenie Sądu organy naruszyły prawo materialne w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, co dawało podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy będą związane wykładnią przepisów wyżej zaprezentowaną.