I OSK 1437/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia WSA del. Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 267/12 w sprawie skargi D. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 267/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę D. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Burmistrz Czechowic-Dziedzic odmówił przyznania D. H. świadczenia pielęgnacyjnego wobec tego, że nie należy ona do osób uprawnionych do tego świadczenia, wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wnioskodawczyni jest żoną brata osoby wymagającej opieki i jej opiekunem prawnym, a zatem, w ocenie organu, nie mieści się w kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski I instancji podkreślając, że wnioskodawczyni nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym względem wymagającego opieki B. H., jak również nie może być uznana za jego opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. H. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 oraz art. 3 pkt 14, w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w ramach prokonstytucyjnej wykładni prawa krąg osób uprawnionych z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy można rozszerzyć na osoby nieobciążone obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby, którą się opiekują. Podobnie w przypadku wymagającej opieki osoby dorosłej przy interpretacji art. 3 pkt 14, w zw. z art. 17 ust. 1 tej ustawy należy odstąpić od wymogu dotyczącego wniosku o przysposobienie, który obowiązuje jedynie w stosunku do dzieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 962/12, w którym wskazano, że brak jest podstaw do przyjęcia, by świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało każdemu członkowi rodziny osoby niepełnosprawnej, który faktycznie taką opiekę sprawuje, skoro ustawodawca powiązał możliwość nabycia tego prawa z istnieniem obowiązku alimentacyjnego określonego przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wobec precyzyjnego wyznaczenia przez ustawodawcę kręgu osób uprawnionych nie jest dopuszczalne odstępowanie od wykładni językowej, które de facto oznaczałoby wkroczenie w kompetencje ustawodawcze przez tworzenie nowej normy prawnej. Takiego zabiegu nie można już nawet traktować jako interpretowania, czy wykładni obowiązujących przepisów prawa, lecz jako wdrażanie do stosowania własnych wyobrażeń o pożądanym kształcie regulacji ustawowych. Z pewnością nie jest to rolą sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu I instancji skarżąca nie znajduje się w kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem B. H., nie jest jego matką ani ojcem, jak również nie odpowiada pojęciu opiekuna faktycznego, zdefiniowanemu w art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jest to definicja legalna, która nie może być modyfikowana w zależności od przepisu, w którym owo definiendum występuje. W dodatku pozbawienie definicji pojęcia opiekuna faktycznego dziecka części: "dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka", prowadziłoby do powstania możliwości nabycia uprawnień do przedmiotowego świadczenia przez wszystkie osoby, które faktycznie opiekują się niepełnosprawnymi i spełniają pozostałe warunki z art. 17 powołanej ustawy. Podzielono ponadto stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1710/10, że konstytucyjnej zasady równości nie narusza pozostawienie poza kręgiem uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób nie obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, w tym i osób będących opiekunami prawnymi, ze względu na brak cechy relewantnej w stosunku do osób, na których taki obowiązek ciąży. Ponadto wskazano, że art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uzupełnia kręgu osób uprawnionych z art. 17 ust. 1, a jedynie reguluje warunki nabycia prawa do świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszym stopniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. H., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskodawczyni nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjnie; 2) art. 3 pkt 14 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że D. H. nie jest opiekunem faktycznym ubezwłasnowolnionego B. H., w sytuacji kiedy stanowisko orzecznictwa sądowego w tym zakresie jest odmienne, a nadto z okoliczności faktycznych i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że D. H. spełnia przesłanki, aby zostać uznaną za opiekuna faktycznego B. H. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie przyjął, że sformułowanie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza możliwość rozszerzenia przez organ kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nieobciążone obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby, którą się opiekują. Zajęcie takiego stanowiska, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nie jest prokonstytucyjne i powoduje, iż osoby takie tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa. Ponadto, D. H. i ubezwłasnowolniony B. H. są rodziną i to w najściślejszym znaczeniu tego słowa. B., poza bratem, który pracuje, aby utrzymać całą rodzinę, nie ma nikogo bliskiego, a już na pewno nikogo, kto mógłby się nim opiekować i poświęcać tak wiele czasu jak skarżąca kasacyjnie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; 2) uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] stycznia 2012 r.; 3) uchylenie w całości decyzji Burmistrza Czechowic-Dziedzic o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia [...] listopada 2011 r.; 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie, gdyby Sąd nie przychylił się do powyższych wniosków o wydanie wyroku reformatoryjnego na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał wyrok; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl z kolei art. 17 ust 1a powołanej ustawy, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Z powyższych przepisów wynika, że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o., który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych, w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). W rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że skarżąca kasacyjnie nie należy do osób zobowiązanych do alimentacji wobec B. H. Żaden z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie nakłada obowiązku alimentacyjnego wobec brata swojego męża. Na D. H. nie spoczywa zatem obowiązek alimentacyjny względem B. H. i w związku z tym w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wobec powyższego w sprawie znajduje zastosowanie pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13, w której wskazano, że "osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna, a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podkreślił, że cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem, to by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela wyrażone w ww. uchwale stanowisko. Tym samym należało uznać, że w świetle art. 17 ust 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że niedopuszczalne jest w ramach sądowego stosowania prawa uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepis art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Nie można zatem, powołując się na ogólne zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.