I SA/Po 818/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Jaśniewicz Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. na decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne Naczelnik Urzędu Celnego w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2011r. znak nr [...] zawiadomił "A" sp. z o.o. we [...] ( dalej: spółka) , że rejestracja w systemie KRAG automatu do gier o niskich wygranych nr [...], nr fabryczny [...], numer zezwolenia [...], w oparciu o które dokonano rejestracji automatu utraciła z dniem [...] maja 2010r. z mocy prawa ważność. W sprawie stwierdzono, że zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (art. 24 ust. 1 b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.- dalej: u.g.z.w.), w oparciu o które dokonano rejestracji niżej wymienianego automatu do gier - utraciło ważność. Zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.- dalej: rozporządzenie ), poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust.1, 1a i 1b ustawy. Tym samym z mocy prawa, wraz z wygaśnięciem zezwolenia, utraciło ważność poświadczenie jego rejestracji. W związku z powyższym Naczelnik Urzędu Celnego w [...], dokonał wyrejestrowania automatu. Spółka w terminie czternastu dni od dnia doręczenia powyższego pisma złożyła od niego odwołanie, traktując je jako decyzję. Z ostrożności procesowej złożyła również wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W opinii spółki zarówno w przypadku uznania "informacji" za decyzję, jak i przyjęcia, iż ona sama, oraz wskazana w niej czynność "wyrejestrowania" automatu są aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: ppsa), zastosowanie mają zarzuty naruszenia tych samych o podobnym zakresie przepisów. W skardze na powyższą informację (akt) spółka domagała się jej uchylenia w całości, ewentualnie stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, a nadto zasądzenia od Naczelnika Urzędu Celnego w [...] na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Spółka skarżonej informacji zarzuciła naruszenie: - art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz art. 15b ust. 4 i art. 16 pkt 2 u.g.z.w. poprzez zastosowanie w sprawie § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, mimo iż zostało ono w tym zakresie wydane bez upoważnienia ustawowego, ewentualnie - z rażące naruszenie § 10 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia MF poprzez orzeczenie o wygaśnięciu rejestracji automatu do gier, mimo iż nie wygasło zezwolenie skarżącej do prowadzenia działalności w zakresie eksploatacji automatu do gier, naruszenie art. 128 oraz art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. - dalej: "O.p.") poprzez orzeczenie w przedmiocie wygaśnięcia lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, mimo braku podstaw prawnych w tym zakresie niej ani w przepisach ustaw podatkowych, -art. 120, art. 124 oraz 210 §1 pkt 6 O.p. w związku z art. 15b ust. 4 u.g.z.w. w zw. z art. 144 u.g.h., - § 10 ust. 2-4, § 7 oraz § 1 pkt 2 i § 15 rozporządzenia w zw. z art. 16 pkt 2, art. 15b ust. 4 oraz art. 24 ust.1 i 2 u.g.z.w., - art. 117 ust. 1 u.g.h. przez przyjęcie explicite w zaskarżonej "informacji" błędnej wykładni wymienionych wyżej przepisów prawa, w tym w szczególności przez przyjęcie, że poświadczenie rejestracji automatu do gier o niskich wygranych traci ważność z chwilą wygaśnięcia zezwolenia, które zostało indywidualnie oznaczone we wniosku o rejestrację automatów GL-1 (tj. tylko takie zezwolenie "w oparciu o które dokonano rejestracji"), podczas gdy z wyżej wymienionych przepisów prawa, w tym wyraźnie z art. 15b ust. 4 u.g.z.w., wynika, że automaty i urządzenia do gier "mogą być eksploatowane przez podmioty posiadające zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie (..) gier na automatach o niskich wygranych", - art. 2, art. 20, art. 22 oraz art. 7, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez przyjęcie takiej praktyki stosowania przepisów prawa , która: narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do państwa, zasadę pewności prawa, zasadę ochrony praw nabytych oraz ochrony interesów w toku (art. 2 Konstytucji RP), uniemożliwia spółce dalszą eksploatację automatu , pomimo, że posiada ważne, zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przy braku jakiekolwiek istotnej zmiany stanu faktycznego, decyduje o zakresie wolności działalności gospodarczej w drodze wydawania "informacji" nie podlegających zmianie ani kontroli, przedkłada akty nie posiadające waloru źródeł prawa ( formularze, rejestry) ponad ustawy), i stosowanie prawa z pominięciem zasad prawidłowej jego wykładni. Uzasadniając skargę spółka przedstawiła następującą argumentację prawną: Orzekając o wyrejestrowaniu czy też o wygaśnięciu poświadczeń rejestracji automatu wymienionego w treści zaskarżonej "informacji", Naczelnik Urzędu Celnego w [...] dopuścił się rażąco błędnej wykładni przepisu § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. W rzeczywistości przepis ten stanowi, że poświadczenie rejestracji traci ważność: wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy, tj. że zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach. Zatem wbrew twierdzeniom organu, prawodawca nie określił, iż chodzi jedynie o takie zezwolenie, w oparciu o które dokonano rejestracji. Sytuacja związania poświadczenia rejestracji z bytem zezwolenia pierwotnie wskazanego w tym poświadczeniu mogłaby mieć miejsce, jednak wyłącznie wtedy, gdyby dany podmiot posiadał tylko to jedno zezwolenie. Wykładnię tę potwierdza również terminologia użyta we wzorach formularzy GL-1 i GL-2. Czym innym jest zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a czym innym jest spełnianie warunków technicznych określonych przepisami rozporządzenia przez urządzenia, które w ramach tej działalności mają być eksploatowane. Poprzez stwierdzenie utraty ważności poświadczenia rejestracji oraz "wyrejestrowanie" automatu i wydanie zaskarżonej "informacji" organ naruszył wyrażoną w art. 128 O.p. zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Działanie organu sprowadza się bowiem w istocie do orzeczenia o wygaśnięciu uprawnienia skarżącej i spowodowania braku możliwości praktycznego wykonywania uprawnienia w sytuacji, gdy inny organ wydał wcześniej ostateczną decyzję, nadającą skarżącej uprawnienie do eksploatacji automatu przez okres sześciu lat, decyzja ta stała się ostateczna, zaś przepisy nie przewidują możliwości jej wzruszenia. Skrótowość i niepełność formy tej czynności, w szczególności brak innych elementów wymaganych dla decyzji administracyjnej na podstawie art. 107 kpa, czy też art. 210 O.p. nie powoduje, iż należy ją kwalifikować inaczej. Elementy te bowiem mają znaczenie drugorzędne, nie przesądzają o istocie aktu. Upoważnienie ustawowe - określone w art. 16 pkt 2 u.g.z.w. dotyczyło wyłącznie określenia warunków dopuszczenia urządzenia do eksploatacji i użytkowania i tym samym przyznania uprawnień, nie zaś ich cofania, pozbawiania czy stwierdzania ich wygaśnięcia. Wykładnia powyższego przepisu zawarta w zaskarżonej "informacji", stanowi w istocie wykładnię rozszerzającą i nie znajduje żadnych podstaw w brzmieniu tego przepisu. Stosowanie wykładni rozszerzającej na gruncie prawa administracyjnego czy podatkowego, i to do odczytywania treści i zakresu przepisów o charakterze kompetencyjnym, uznawane jest zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, za niedozwolone. W konsekwencji przepis § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia uznać należy za wydany bez upoważnienia ustawowego i tym samym sprzeczny także z art. 92 ust. 1 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji. W związku z tym nie mógł on stanowić podstawy jakiegokolwiek działania organu. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] wniósł o odrzucenie skargi bowiem zaskarżona czynność , polegająca na zawiadomieniu strony o utracie poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych i w konsekwencji wyrejestrowaniu automatu z Krajowego Rejestru Automatów do Gier, nie podlegają kontroli sądowo-administracyjnej, jako akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sama czynność zawiadomienia strony o zdarzeniu zaistniałym z mocy prawa nie stanowi o jej uprawnieniach, czy obowiązkach. Krajowy Rejestr Automatów do Gier jest z kolei wewnętrznym rejestrem mającym ułatwić kontrolę w zakresie automatów i urządzeń do gier. Na wystosowanie zawiadomienie oraz czynność polegająca na wyrejestrowaniu automatu do gier o niskich wygranych z systemu KRAG, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] ustosunkował się jednakże merytorycznie do zarzutów skarżącej przedstawiając następującą argumentację: W myśl art. 129 ust. 1 u.g.h., działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei zgodnie z przepisem § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1a i 1b u.g.z.w. Do wniosku o rejestrację m. in. automatu do gier o niskich wygranych dołącza się opinię techniczną zawierającą pozytywny wynik badania automatu lub urządzenia do gier poprzedzającego ich rejestrację i kopię zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1, 1a i 1b u.g.z.w. (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Automat jest rejestrowany do konkretnego zezwolenia i nadawany jest mu (w oparciu o to zezwolenie) unikatowy nr rejestracyjny. Sam fakt zgłoszenia przemieszczenia automatu do innego ośrodka gry/punktu gry, objętego innym zezwoleniem, nie powoduje zmian danych na podstawie których dokonano poświadczenia rejestracji, a zatem automaty i urządzenia do gier, zarejestrowane w oparciu o zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h. mogą być eksploatowane do chwili wygaśnięcia tych zezwoleń. Nie sposób przyjąć, że regulacja § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, dotyczy innego zezwolenia, niż to w oparciu o które dokonano poświadczenia rejestracji. Według skarżącej przepis ten znalazłby zastosowanie wyłącznie wtedy, gdyby dany podmiot posiadał tylko to jedno zezwolenie. Uregulowania zawarte w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej, zawartej w art. 16 pkt 2 u.g.z.w. Błędne jest przekonanie spółki, że realizując delegację ustawową minister właściwy do spraw finansów publicznych, nie był upoważniony do wskazania przypadków, kiedy podmiot traci uprawnienie do użytkowania automatu lub urządzenia do gry. Wystosowanie do spółki zawiadomienia o wygaśnięciu poświadczenia rejestracji automatu, nie jest sprzeczne z art. 15b ust. 4 u,g.z.w. bowiem określa on wyłącznie warunki, kiedy automat może być eksploatowany, nie definiuje zaś przypadków wygaśnięcia poświadczenia rejestracji. Do dnia 30 października 2009 r. poświadczenie rejestracji odbywało się w sposób analogiczny, z tym jednak zastrzeżeniem, że organem właściwym do poświadczenia rejestracji automatu był Minister Finansów. Czynność dotyczącą poświadczenia takiej rejestracji, należy określić wyłącznie, jako czynność materialno-techniczną która uprawnia podmiot do eksploatacji automatu na warunkach określonych w przepisach prawa. Nadawanie poświadczeniu rejestracji charakteru decyzji administracyjnej, a tym samym skutków jaki wywołuje ten akt prawny, jest nieuprawnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 września 2011r. sygn. akt I SA/Po 664/11 na podstawie art. 58 §1 pkt 1 i § 3 ppsa odrzucił skargę, jako niedopuszczalną. W opinii sądu działania organu, które miały miejsce w sprawie niniejszej były tylko działaniami faktycznymi, nie podlegającymi kontroli sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 czerwca 2012r. sygn. akt II GSK 17/12 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej spółki uchylił zaskarżone postanowienie. Uzasadniając postanowienie stwierdził m. in., że stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powinno przyjąć formę decyzji administracyjnej. Nie ma racjonalnych podstaw by uznać, że utrata ważności poświadczenia skutkująca utratą uprawnienia do eksploatacji automatu następuje w formie decyzji tylko w razie utraty ważności tego poświadczenia w przypadku cofnięcia rejestracji. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu. Stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" automatu spełnia przesłanki uznania za decyzję administracyjną. Ze względu na zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd weźmie pod uwagę charakter "pism" Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2011 r., oceni na jakim etapie jest postępowanie administracyjne oraz zbada dopuszczalność skargi sądowej na tym etapie, a także wskaże właściwy toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowe należało umorzyć . Spółka w terminie czternastu dni od dnia doręczenia "pisma" Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak nr [...] złożyła od niego odwołanie, traktując je jako decyzję, w którym wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Jedynie z ostrożności procesowej złożyła również wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznając czynność "wyrejestrowania" automatu za akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W kwestii powyższego odwołania Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu orzekł postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 i § 2 oraz art. 219 O.p., że odwołanie jest niedopuszczalne. W ocenie organu odwoławczego wyrejestrowując automat do gier o niskich wygranych, organ I instancji nie wydał decyzji, lecz pismem informującym zawiadomił spółkę o dokonaniu tej czynności. W skardze spółka wniosła o uchylenie postanowienia w całości zarzucając organowi odwoławczemu bezpodstawne uznanie, że "informacja" nie jest decyzją poprzez faktyczny brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie. Jednakże wkrótce wniósł o umorzenie postępowania z powodu uwzględnienia skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ppsa. Postanowieniem autokontrolnym z dnia [...] lutego 2012 r. , uznając zarzuty skargi za zasadne, uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2011 r. i umorzył postępowanie w sprawie. Spółka zakwestionowała prawidłowość "uwzględnienia skargi w całości" uznając , że działanie takie w istocie zmierza do wytworzenia całkowicie niejasnej sytuacji prawnej zamiast usunięcia oczywistego naruszania prawa przez organ administracji. W ocenie spółki organ odwoławczy , działając powinien - uchylić swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r., zgodnie z żądaniem skargi, a następnie po rozpoznaniu istoty sprawy wydać odpowiednią decyzję merytoryczną. Ustosunkowując się do powyższego pisma, organ odwoławczy podkreślił, iż postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 . także usunął z obrotu prawnego decyzję ("pismo") Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. i umorzył postępowanie w sprawie, a zatem rozstrzygnął tak, jak od początku w odwołaniu żądała tego spółka. Skargą w sprawie I SA/Po 390/12 spółka wniosła o uchylenie w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności postanowienia autokontrolnego ponieważ jedynie w sposób pozorny usuwa rażące naruszenie prawa i i jedynie w sposób pozorny jest zgodne z interesem spółki. Sąd postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. zarządził połączenie sprawy o sygnaturze I SA/Po 390/12 z wcześniej wniesioną sprawą I SA/Po 34/12 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą I SA/Po 34/12. W odpowiedzi Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012r. sygn. akt I SA/Po 34/12 orzekł, że umarza postępowanie sądowo administracyjne ze skargi spółki na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o nr [...] w przedmiocie niedopuszczalność odwołania oraz, że oddala skargę na postanowienie autokontrolne z dnia [...] lutego 2012 r. organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2012 r. o nr [...]. Skupiając się na ocenie legalności zaskarżonego postanowienia autokontrolnego, sąd stwierdził , iż odpowiada ono wymogom prawa. Uznanie, iż postanowienie autokontrole jest zgodne z prawem, spowodowało, że skarga na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r. straciła pod względem merytorycznym swój byt, a postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Bezsporne jest bowiem, że postanowieniem organ odwoławczy rozstrzygnął kwestię zarówno zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r., jak i "informacji" Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., a tym samym ostatecznie zakończył sprawę wyrejestrowania przedmiotowego automatu do gier o niskich wygranych zgodnie z żądaniem spółki. W opinii sądu, treść postanowienia autorewizyjnego w sposób jednoznaczny określa sytuację prawną spółka ma możliwość korzystania z automatu do gier o niskich wygranych, albowiem wygaśnięcie zezwolenia, w oparciu o które dokonano jego rejestracji, nie może jednoznacznie przesądzać o utracie ważności poświadczenia rejestracji tego urządzenia. Uchylając zaskarżone postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012r. sygn. akt II GSK 17/12. nakazał przy ponownym rozpoznaniu m. in. ocenić na jakim etapie jest postępowanie administracyjne oraz zbadać dopuszczalność skargi sądowej na tym etapie. Skoro okazało się, że sprawa jest na takim etapie, że postanowienie autokontrole spowodowało, że skarga na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. znak nr [...] "wyrejestrowania" automatu , jako aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, została wyeliminowana z obrotu prawnego , przeto skarga straciła pod względem merytorycznym swój byt a postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Dlatego sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , orzekł, jak w sentencji postanowienia .