II SA/Gd 666/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody z dnia 21 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody z dnia 21 września 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty C. z dnia 6 lipca 2012 r. o odmowie przeprowadzenia z urzędu postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości będących własnością P. K. i A. K. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,0023 ha, nr [...] o powierzchni 0,0021 ha, nr [...] o powierzchni 0,0030 ha, położonych w obrębie C., gmina D.. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 7 stycznia 2008 r. Burmistrz Miasta i Gminy D. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego pn: "Budowa chodników, przebudowa skrzyżowań, zjazdów wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego w ciągu drogi krajowej nr [...], obręb C., Gm. D.". Przedmiotową decyzją objęte zostały m. in. działki nr [...], nr [...] i nr [...] położone w obrębie geodezyjnym C., gmina D., stanowiące własność P. i A. K.. Starosta C. decyzjami z dnia 6 czerwca 2008 r. wyraził zgodę na przeniesienie na Generalną Dyrekcje Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G. pozwolenia na budowę chodnika m.in. na powyżej wskazanych działkach oraz zatwierdził projekt na budowę i udzielił pozwolenia na budowę chodnika na przedmiotowych działkach. Z kolei trzema decyzjami z dnia 11 stycznia 2010 r., Burmistrz Miasta i Gminy D. zatwierdził z urzędu projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...]. W wyniku podziału powstały następujące działki: - z działki o nr [...] powstała działka nr [...] o powierzchni 0,0030 ha (droga) oraz działka nr [...] o powierzchni 0,1670 ha, - z działki o nr [...] powstała działka nr [...] o powierzchni 0,0023 ha (droga) oraz działka nr [...] o powierzchni 0,4296 ha, - z działki o nr [...] powstała działka nr [...] o powierzchni 0,0021 ha (droga) oraz działka nr [...] o powierzchni 0,4294 ha. Następnie, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G., pismami z dnia 30 marca 2011 r., złożyła skierowaną do P. i A. K. ofertę nabycia nieruchomości gruntowych położonych w obrębie C., gmina D., powiat c. oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki o nr [...], nr [...], nr [...] stanowiących ich własność wskazując, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna na realizację celu publicznego, jakim jest budowa chodników z przebudową dojazdów, miejsc postojowych oraz zatok autobusowych w ciągu drogi krajowej nr [...] oraz uregulowania własności pasa drogowego. Z uwagi na brak odpowiedzi na przedstawioną ofertę Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G., pismem z dnia 31 maja 2012 r., zawiadomiła Starostę C. o braku możliwości nabycia w drodze umowy powyższych nieruchomości i wniosła o przeprowadzenie z urzędu postępowania wywłaszczeniowego w celu pozbawienia dotychczasowych właścicieli prawa tych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Starosta C., działając na podstawie art. 112 ust. 4 i art. 115 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), decyzją z dnia 6 lipca 2012 r., odmówił przeprowadzenia z urzędu postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości będących własnością P. i A. K. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,0023 ha, nr [...] o powierzchni 0,0021 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0030 ha, dla których w Sądzie Rejonowym w C. urządzone są księgi wieczyste KW [...] i KW [...], położonych w C., gmina D.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Starosta wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż na przedmiotowym gruncie została zrealizowana już inwestycja o publicznym charakterze w postaci chodnika. Świadczy o tym nie tylko mapa z pomiaru inwentaryzacji powykonawczej po remoncie drogi krajowej na odcinku B. – C. wykonanej w dniu 22 grudnia 2008 r. przez Spółka A w C. ale również potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia obiektu budowlanego z dnia 16 stycznia 2009 r. wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C.. W związku zaś z faktem, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta i trwale zagospodarowana przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad brak jest, w ocenie Starosty, ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia a tym samym nie ma możliwości uregulowania stanu prawnego nieruchomości w trybie administracyjnym. W sytuacji bowiem, gdy cel publiczny został już zrealizowany w całości wywłaszczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości jest niedopuszczalne z uwagi na niespełnienie przesłanek wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od decyzji Starosty C. odwołanie wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G., domagając się jej uchylenia i podnosząc, że w odniesieniu do celu publicznego związanego z budową i utrzymaniem określonych obiektów, sam fakt zakończenia robót budowlanych przy ich wznoszeniu nie oznacza, że cel ten został w pełni zrealizowany. Odtąd bowiem jego realizacja wyrażać się będzie w dalszym "utrzymywaniu" wybudowanej infrastruktury dla zapewnienia możności jej ciągłej, niezakłóconej realizacji. Zamiar realizacji w przyszłości tego celu uzasadnia zaś dokonanie wywłaszczenia. Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia 21 września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty C. z dnia 6 lipca 2012 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wynikająca z przepisu art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem cel publiczny został już zrealizowany, o czym świadczy zarówno mapa z pomiaru inwestycji powykonawczej wykonanej w dniu 22 grudnia 2008 r. przez Spółka A w C. jak i potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia obiektu budowlanego do użytku z dnia 16 stycznia 2009 r. wydane przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w C. a dotyczące zakończenia budowy chodnika m. in. na działkach będących przedmiotem postępowania. Ponadto, art. 115 ust. 1 tej ustawy przewiduje wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji zamiaru realizacji celu publicznego, a ten w niniejszej sprawie został już zrealizowany. Sytuacja ta wyłącza z kolei możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu, która ma umożliwić przyszłą realizację celu wywłaszczenia. Wojewoda wskazał również, że nie podziela stanowiska odwołującej się, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie inwestycja to "utrzymanie obiektów i urządzeń" rozumiana jako "zachowanie w stanie niepogorszonym, należytym". Inwestycja ta bowiem spowodowała zajęcie gruntów poza dotychczasowym obszarem zainwestowania i z naruszeniem własności, tj. osób fizycznych innych niż Skarb Państwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działający przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G. wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji. Zdaniem skarżącego decyzje te wydane zostały bowiem z naruszeniem: art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie okoliczności, że norma ta posługująca się definicją celu publicznego na potrzeby ustawy uznaje za niego również utrzymywanie dróg oraz wykonywanie innych robót i napraw tj. czynności i działań mających miejsce po zakończeniu realizacji inwestycji; art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie można dokonać wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w stanie faktycznym niniejszej sprawy, albowiem cel publiczny został już zrealizowany; art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - poprzez jego nieuwzględnienie w sytuacji, gdy przepis ten jednoznacznie wskazuje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że wprawdzie nie kwestionuje, iż utrzymywanie dróg oraz wykonywanie innych robót i napraw mieści się w definicji celu publicznego, to jednak nie może być utożsamiane z możliwością inwestowania na terenie, co do którego Skarb Państwa nie posiada tytułu własności (gdyż stanowi własność osób fizycznych), a zarządca drogi – tytułu trwałego zarządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd uznał za prawidłowe i przyjął za własne ustalenia faktyczne organu, które nie budziły wątpliwości i nie były między stronami sporne. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 112 ust. 4 i art. 115 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 115 ust. 1 tej ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić m.in. na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił zainteresowany podmiot, następuje w drodze decyzji (art. 115 ust. 4 ustawy). Przepis ten został zredagowany jako norma określająca jedynie formę decyzji o odmowie, a nie jako jej materialna podstawa. Istnienie podstawy odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego należy natomiast rozpatrywać na tle art. 112 ustawy, formułującego przesłanki wywłaszczenia. W ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo zastosowały normę art. 115 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie brak było bowiem podstaw do wywłaszczenia nieruchomości, z uwagi na zrealizowanie inwestycji. Zamieszczony w rozdziale "Wywłaszczanie nieruchomości" art. 112 ust. 1 ustawy stanowi, że przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (ust. 2). Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (ust. 3). Budowa drogi stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który za cel publiczny uznaje wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W niniejszej sprawie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o pozwoleniu na budowę i inwestycja została zrealizowana. Wyklucza to możliwość wywłaszczenia nieruchomości pod budowę drogi publicznej. Powyższa ocena prawna nie budzi wątpliwości. Skarżący wskazywał natomiast, że jego wniosek znajduje podstawę prawną w tej części normy art. 6 pkt 1 ustawy, w jakiej za cel publiczny uznaje ona utrzymywanie dróg. Zdaniem Sądu, argumentacja skarżącego nie zasługuje jednakże na uwzględnienie. Zaznaczyć należy, że przewidziany w art. 6 ustawy katalog celów publicznych nie został stworzony wyłącznie dla celów wywłaszczeniowych. Ustawa wielokrotnie posługuje się pojęciem realizacji celu publicznego regulując różne kwestie - m.in. darowizny nieruchomości, sprzedaży nieruchomości, stosowania bonifikat i opłat (art. 13 ust. 2, art. 34 ust. 8, art. 37 ust. 3, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 3 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Interpretacja treści art. 6 ustawy winna każdorazowo uwzględniać charakter instytucji prawnej, która odwołuje się do pojęcia "celu publicznego". O ile utrzymanie drogi (bądź innego obiektu) może być uznane za cel publiczny w rozumieniu innych uregulowań ustawy, o tyle oceny, czy utrzymywanie drogi stanowi samodzielny cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy, uzasadniający wywłaszczenie nieruchomości po wybudowaniu drogi, należy dokonywać z uwzględnieniem charakteru instytucji wywłaszczenia. Art. 21 ust. 2 Konstytucji RP określa, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem. Ta zasada konstytucyjna wyznacza ramy ingerencji w prawo własności, z której wynikają określone konsekwencje. Przede wszystkim to, że przepisy dopuszczające wywłaszczenie nie mogą być interpretowane ekstensywnie. Analiza przepisu art. 112 ust. 3 ustawy prowadzi do wniosku, że w sytuacji, kiedy został już zrealizowany cel publiczny wyłączona jest możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu, gdyż brak jest ustawowych przesłanek do podjęcia takiej decyzji. Decyzja o wywłaszczeniu ma dopiero umożliwić przyszłą realizację celu wywłaszczenia. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji wywłaszczeniowej służyłoby wyłącznie uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości, a do tych celów należy wykorzystać drogę postępowania cywilnego. Pogląd, zgodnie z którym, jeżeli określony w ustawie cel inwestycyjny został już zrealizowany w całości, to brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości, a w takich wypadkach stosunki między inwestorem, jako posiadaczem nieruchomości, a właścicielem kształtują się według określonych w art. 224-231 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 rok. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm.) wyrażono w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 1332/02, Lex nr 149525; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 988/09, Lex nr 874314; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 177/87, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 1987 r., sygn. akt SA/Wr 429/87, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1507/94, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1790/99). W ocenie Sądu uwzględnienie przez ustawodawcę w treści art. 6 pkt 1 ustawy celu publicznego w postaci nie tylko budowy, lecz także i utrzymywania dróg nie wyklucza sytuacji, w której utrzymanie drogi może być uznane za samodzielny cel uzasadniającym wywłaszczenie nieruchomości. W art. 6 ustawy ustawodawca wielokrotnie posłużył się konstrukcją celu publicznego polegającego na budowie oraz utrzymywaniu danego obiektu, dotyczy to: linii kolejowych, lotnisk, urządzeń i obiektów do obsługi ruchu lotniczego (gdzie jest mowa o eksploatacji lotnisk), ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych, obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia przez operatora publicznego powszechnych usług pocztowych, innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług, obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich, cmentarzy. Regułą jest zatem, że za cel publiczny uznaje się nie tylko budowę, lecz również utrzymywanie i eksploatację danych obiektów. Taka konstrukcja przepisu wskazuje na pewną trwałość, ciągłość w czasie realizowanego celu, który nie sprowadza się do jednorazowego działania, lecz wiąże się z realizacją określonego celu i późniejszą jego eksploatacją i utrzymywaniem. Co do zasady, wywłaszczenie winno następować jedynie w zakresie niezbędnym do realizacji konkretnego celu. Z art. 112 ust 2 ustawy wynika, że wywłaszczenie nieruchomości polegać może nie tylko na pozbawieniu, lecz również ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Powołanie w katalogu celów publicznych nie tylko budowy, lecz również utrzymywania, bądź eksploatacji obiektu, wskazuje na konieczność wywłaszczenia nieruchomości polegającego na pozbawieniu strony prawa własności. O ile sama realizacja obiektu ma charakter czasowy i mogłaby wiązać się z ograniczeniem prawa własności, o czym jest mowa w art. 112 ust. 3 ustawy, realizacja celu, jakim jest jego późniejsze utrzymywanie nie może być bowiem zrealizowana w inny sposób niż przez pozbawienie prawa własności. Aby można było mówić o niezbędności wywłaszczenia nieruchomości dla realizacji celu publicznego, o jakim mowa w art. 6 pkt 1 ustawy konieczne jest wykazanie, że cel ten polegać ma na budowie, utrzymywaniu oraz wykonywaniu publicznych urządzeń. A zatem do wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny określony w art. 6 pkt 1 ustawy nie jest wystarczająca sama konieczność utrzymywania publicznych urządzeń. Utrzymywanie publicznych urządzeń tylko łącznie z zaistnieniem konieczności budowy takich urządzeń uzasadnia skorzystanie z instytucji wywłaszczenia, a tym samym tylko wówczas stanowi o dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1759/06, Lex nr 365821). Wskazać należy, że sytuacja zrealizowania celu publicznego polegającego na budowie obiektu bez wydania decyzji wywłaszczeniowej została unormowana w art. 122a ustawy, który przewiduje, że jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5. Zdaniem Sądu, z przepisu tego wynika w sposób niewątpliwy, że zrealizowanie celu polegającego na budowie obiektu na nieruchomości wyklucza możliwość późniejszego wydania odnośnie takiej nieruchomości decyzji wywłaszczeniowej. W przeciwnym wypadku istnienie tego przepisu i szczególnego rodzaju decyzji o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego byłoby zbędne. Zgodnie z zasadą racjonalności ustawodawcy, nie tworzy on przepisów niepotrzebnych. Zatem cel, jakim jest utrzymywanie wybudowanego uprzednio przez żądającego wywłaszczenia obiektu, w tym drogi, nie uzasadnia wywłaszczenia nieruchomości. Zaznaczyć należy, że złożony w niniejszej sprawie wniosek nie był oparty na treści art. 122a ustawy, który zakłada uprzednie zrealizowanie celu, przeciwnie składający wniosek powoływał się na konieczność realizacji w przyszłości celu, jakim jest utrzymanie obiektu. Reasumując, aby można było mówić o niezbędności wywłaszczenia nieruchomości dla realizacji celu publicznego przewidzianego w art. 6 pkt 1 ustawy nie jest wystarczające powołanie się na cel sprowadzający się do utrzymania drogi wybudowanej uprzednio przez składającego wniosek. Zrealizowanie na danej nieruchomości celu publicznego w postaci budowy drogi pozbawia skarżącego możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie tej samej nieruchomości w celu jej utrzymania, gdyż cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie został już zrealizowany. Brak celu publicznego podlegającego zrealizowaniu skutkuje brakiem materialnej przesłanki wywłaszczenia z art. 112 ust. 3 ustawy. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) wskazać należy, że uregulowanie stosunków właścicielskich Skarbu Państwa w sytuacji zrealizowanej inwestycji celu publicznego może nastąpić wyłącznie z wykorzystaniem reguł prawa cywilnego (tak E. Mzyk, [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Mamraj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 557-558). Wobec powyższego, słusznie organy orzekające w sprawie odmówiły wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.