VII SA/Wa 2241/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na niewykonanie wyroku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w sprawie o sygn. VII SAB/Wa 139/11 I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011r. o sygn. VII SAB/Wa 139/11 w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, II. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] grzywnę w wysokości 1.000 zł ( słownie: jeden tysiąc złotych). Pismem z dnia [...] listopada 2006r. J. B. jako współwłaściciel nieruchomości zabudowanej przy ul. F. w W. , zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z prośbą o wyjaśnienie kwestii niezgodności realizowanej na tej nieruchomości rozbudowy- z zatwierdzonym, znanym mu projektem budowlanym. Kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2007r., skarżący wniósł o określenie rozbieżności pomiędzy projektem inwestycji realizowanej przez C.B. dotyczącym nadbudowy istniejącego garażu wraz z jego rozbudową, a rzeczywistą jego realizacją, podkreślając odstępstwa w zakresie zarówno powierzchni zabudowy jak i zaniżenia powierzchni biologicznie w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. W dniu 28 czerwca 2011r. J. B. złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] " w sprawie inwestycji budowlanych zrealizowanych samowolnie (budynek mieszkalny i garaż) oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] uznał zażalenie J. B. za zasadne i wyznaczył organowi powiatowemu 30 dniowy termin na zakończenie postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych na nieruchomości przy ul. F. w W.. W dniu 2 sierpnia 2011r. J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], podnosząc, iż organ od blisko 5 lat ignoruje jego pisma dotyczące rozbieżności pomiędzy zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2004r,.projektem budowlanym, a jego realizacją, wskazując, że rozbieżności te dotyczą: -odmiennej od wskazanej w projekcie powierzchni biologicznie czynnej, -dobudowy, poza projektem budowlanym, klatki schodowej do piwnic, -likwidacji pomieszczenia garażowego wraz ze zjazdem do garażu; -wysunięcia budynku poza granicę działki. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn., akt VII SAB/Wa 139/111 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do rozpoznania wniosku J. B. w przedmiocie realizacji inwestycji przy ul. F. w W. z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia i zwrotu akt organowi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pomimo licznych pism skarżącego, będącego współwłaścicielem nieruchomości przy ul. F. w W. domagających się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] podjęcia działań związanych z zauważonymi przez skarżącego odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z [...] listopada 2004r. organ nie podjął w tym zakresie właściwego postępowania administracyjnego. Przedmiotem tej decyzji było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie C. B. pozwolenia na budowę, polegającej na nadbudowie istniejącego garażu wraz z jego rozbudową, położonego na działce nr ew. [...] przy ul. F.w W.. Tymczasem z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby w tym przedmiocie organ stopnia powiatowego przeprowadził postępowanie i wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Sąd podkreślił, że fakt prowadzenia dwóch innych postępowań dotyczących przedmiotowej nieruchomości tj. samowolnej zmiany sposobu użytkowania rozbudowanego garażu oraz samowolnych robót wykonanych w budynku mieszkalnym, nie może tłumaczyć okoliczność pozostawania organu w bezczynności wobec wniosku skarżącego o zbadanie sprawy odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr – [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji przy ul. F. w W. z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że ostatecznym postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. ustalił dla C. J. B. opłatę legalizacyjną na kwotę 75 000 zł w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na restaurację. Postanowienie to zostało oparte na inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej lokalu użytkowego autorstwa mgr inż. W. W. upr. Bud. [...] określającej w sposób nie budzący wątpliwości parametry obiektu budowlanego. Inwentaryzacja ta stanowiła załącznik do postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. i obejmuje swoim zakresem cały parter budynku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. F., w tym schody wejściowe zamiast podjazdu i miejsc parkingowych, klatkę schodową w rozbudowanej części budynku. Na tej podstawie organ stwierdził tożsamość z postępowaniem zakończonym postanowieniem nakładającym opłatę legalizacyjną. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. J. B. wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SAB/Wa 139/11. W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ powołał się na wydane postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r., które zostało przez J. B. zaskarżone i przekazane wraz z zażaleniem do organu II instancji. W dniu 24 września 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga J. B. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn., akt VII SAB/Wa 139/111. W skardze J. B. wskazał na konieczność prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w oparciu o właściwe przepisy tj. art. 50 i 51 Prawa budowlanego i wydanie właściwej decyzji. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie wskazując na stan faktyczny sprawy i dotychczasowy przebieg postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 154 § 1 ppsa w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z zacytowanym wyżej przepisem przesłanką uznania skargi na niewykonanie wyroku jest m. in. niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność. W niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn., akt VII SAB/Wa 139/111 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] do rozpoznania wniosku J. B. w przedmiocie realizacji inwestycji przy ul. F. w W. z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia i zwrotu akt organowi. W wyroku tym Sąd wskazał jednoznacznie, że pomimo licznych pism skarżącego, będącego współwłaścicielem nieruchomości przy ul. F.w W. domagających się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] podjęcia działań związanych z zauważonymi przez skarżącego odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z [...] listopada 2004r. organ nie podjął w tym zakresie właściwego postępowania administracyjnego. Sąd wskazał również, że fakt prowadzenia dwóch innych postępowań dotyczących przedmiotowej nieruchomości tj. samowolnej zmiany sposobu użytkowania rozbudowanego garażu oraz samowolnych robót wykonanych w budynku mieszkalnym, nie może tłumaczyć okoliczność pozostawania organu w bezczynności wobec wniosku skarżącego o zbadanie sprawy odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze Sąd jednoznacznie zobowiązał organ do rozpoznania wniosku J.Br. w przedmiocie realizacji inwestycji przy ul. F. w W. z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia i zwrotu akt organowi. Akta sprawy zostały zwrócone organowi w dniu 12 kwietnia 2012 r. Obowiązkiem organu było zatem wszczęcie postępowania w sprawie odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z [...] listopada 2004r. w terminie 30 dni od ww. daty, prowadzenie go na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego i zakończenie odpowiednim rozstrzygnięciem w postaci decyzji administracyjnej. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie wykonał wyroku Sądu z dnia 14 grudnia 2011 r., gdyż nie prowadzi właściwego postępowania z wniosku J. B.w przedmiocie realizacji inwestycji przy ul. F.w W. z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że wykonaniem ww. wyroku jest wydanie postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. nr – [...] odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji przy ul. F. w Warszawie z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]. Rozstrzygnięcie to stanowi bowiem całkowite przeciwieństwo obowiązku, do którego wykonania zobowiązany był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]. Podstawą tego postanowienia jest art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie nie wystąpiła przeszkoda przedmiotowa, gdyż nie ma żadnej tożsamości pomiędzy postępowaniem w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na restaurację, a postępowaniem dotyczącym istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]. W rezultacie należy uznać, że organ nie wykonał wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn., akt VII SAB/Wa 139/111. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 i 2 ppsa orzekł jak w sentencji