VII SA/Wa 2830/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej M. B. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [....] kwietnia 2009 r. [....] udzielającej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków polegających na przebudowie i remoncie elewacji budynku mieszkalno-usługowego przy Al. [....] w [...] (działka nr ew. [...]) Organ wskazał, że M. B. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego nie jest wpisem nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), dalej ustawa, a wpisem określonej koncepcji planistycznej. Pomimo, iż przedmiot wpisu oznaczony jest przestrzennie, to nie można uznać, że nieruchomość będąca elementem tej przestrzeni jest wpisana do rejestru zabytków. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia podnosząc, że zgodnie z cyt. ustawą ochronie konserwatorskiej podlegają nie tylko relacje przestrzenne pomiędzy zabudową i zielenią, linia zabudowy, historyczne podziały własnościowe, a także wygląd zewnętrzny poszczególnych budynków, determinujący ogólny wygląd i kształt układu urbanistycznego. Dlatego, pomimo iż budynki położone na terenie takiego układu nie są wpisane do rejestru zabytków, prowadzanie przy nich jakichkolwiek prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych oraz podejmowanie działań prowadzących do naruszenia substancji lub zmiany ich wyglądu, może być dokonane tylko po uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego. Ingerencja w bryłę budynku, elewację i wygląd zewnętrzny, która nie jest zgodna z przyjętą praktyką konserwatorską, będzie bowiem wpływać ujemnie na całą historyczną substancję układu urbanistycznego, powodując trwały uszczerbek dla jego walorów zabytkowych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ podzielił argumentację przedstawioną w postanowieniu wydanym w I instancji. Skargę na powyższe postanowienie złożyła M. B. i wnosząc o jego uchylenie wskazała, że usytuowanie budynku na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, nie czyni go automatycznie zabytkiem i nie powoduje, że znajduje się on w otoczeniu zabytku. Budynki tak położone nie będące zabytkami nie podlegają zatem żadnej formie ochrony konserwatorskiej, co przesądza o braku kompetencji organu konserwatorskiego do zajmowania merytorycznego stanowiska w sprawie robót budowlanych. Tym samym postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydano z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r., I SA/Wa 237/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. wskazując na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 kpa wobec wydania zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która wydała decyzję, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., II OSK 1980/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Sąd II instancji podniósł, że w tej sprawie sądy administracyjne nie są związane (art. 269 § 1 ppsa) uchwałą składu 7 sędziów NSA z 20 maja 2010 r., I OPS 13/09, ponieważ dotyczy ona innego stanu faktycznego (wyłączenia Głównego Geodety Kraju jako ministra), aczkolwiek argumenty z tego orzeczenia są istotne dla oceny legalności rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W ww. uchwale wyrażono bowiem stanowisko, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji jest niemożliwe w odniesieniu do organów monokratycznych, jeżeli decyzję w I instancji wydała osoba pełniąca funkcję takiego organu. NSA stwierdził, że stanowisko to należy uwzględnić przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy. W świetle art. 89 pkt 1 i 90 ustawy Generalny Konserwator Zabytków jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ze względu na wyodrębnienie organizacyjne i kompetencyjne. W szczególności do jego zadań należy wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych (art. 90 ustawy). Oznacza to, że postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, choć nie zostało wydane przez niego osobiście, to jednak wydała je osoba piastująca funkcję organu. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego P. Ż. pełni bowiem funkcję Głównego Konserwatora Zabytków. Wyłączenie organu w osobie Głównego Konserwatora Zabytków prowadziłoby do braku organu kompetentnego do orzekania w II instancji, nie jest zatem prawnie dopuszczalne. Wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie może pozbawić tego organu możliwości rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał obowiązek odniesienia się do merytorycznych zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej ppsa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że sprawa niniejsza podlega ponownemu rozpoznaniu w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1980/11. Stosownie zaś do art. 190 ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku rozstrzygnął kwestię formalnoprawną wskazując, że Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego pełniący funkcję Głównego Konserwatora Zabytków, jako organ monokratyczny był uprawniony do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 kpa. Wyłączenie organu w osobie Głównego Konserwatora Zabytków prowadziłoby bowiem do braku organu mającego kompetencje do orzekania w drugiej instancji. Przystępując zatem do merytorycznej oceny kontrolowanych decyzji przypomnieć na wstępie trzeba, że zostały one wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę ostatecznych rozstrzygnięć, co stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 kpa. W postępowaniu nieważnościowym organ dokonuje kontroli legalności decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Obowiązkiem organu było zatem nie tylko zbadanie formalnych i merytorycznych przesłanek postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ale także przestrzeganie wszystkich ustawowych zasad postępowania. Działania organu, prowadzącego takie postępowanie, muszą zatem, tak jak w postępowaniu zwyczajnym, pozostawać w zgodzie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w tym wymienionymi w art. 7, 8. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Stanowisko organów o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [....] udzielającej pozwolenia na wykonanie określonych robót należało ocenić jako przedwczesne, bo przeprowadzone z naruszeniem powyższych zasad ogólnych,a w szczególności art 107 § 3 kpa, bez przedstawienia rzetelnej analizy kontrolowanej decyzji pod kątem wszystkich przesłanek wymienionych w art 156 § 1 kpa. Podkreślić trzeba, że katalog działań wymagających uzyskania uprzedniego pozwolenia konserwatorskiego w sposób enumeratywny wymienia art. 36 ust. 1 pkt 1 - 12 ustawy, co oznacza, że tylko w przypadkach w nim wymienionych występuje obowiązek uzyskania takiego zezwolenia. Materialnoprawną podstawę decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym stanowił zaś art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Przez otoczenie zabytku należy rozumieć - stosownie do art. 3 pkt 15 ustawy - wyłącznie teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W art. 9 ust. 2 ustawy wskazuje się, że w trybie określonym w ust. 1 tego przepisu do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku. Z powołanych regulacji wynika zatem, że art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy znajduje zastosowanie w przypadku wykonywania robót budowlanych na terenie wokół zabytku lub przy zabytku wpisanym (decyzją administracyjną) do rejestru zabytków jako otoczenie zabytku. Uzgodnienie konserwatorskie udzielone decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczyło natomiast budynku mieszkalno - usługowego przy Al. [....] w [....], który nie jest wpisany do rejestru zabytków, a jest położony w historycznym układzie urbanistycznym miasta [....] wpisanym do rejestru zabytków decyzją z dnia [....] sierpnia 2008r. (nr rej. [....]). Historyczny układ urbanistyczny stosownie zaś do art. 3 pkt 12 ustawy stanowi przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Organ ograniczył rozważania jedynie do ogólnego wskazania - na tle przepisów art. 3 pkt 1 i 12 oraz 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - że w przypadku układu urbanistycznego ochronie konserwatorskiej podlegają nie tylko relacje przestrzenne pomiędzy zabudową i zielenią, linia zabudowy, historyczne podziały własnościowe, a także wygląd zewnętrzny poszczególnych budynków determinujący wygląd i kształt układu. W uzasadnieniu zabrakło jednak argumentacji odnośnie prawidłowości zastosowanej w postępowaniu zwyczajnym podstawy materialnoprawnej, w kontekście definicji otoczenia zabytku oraz układu urbanistycznego w powiązaniu z przesłankami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, w szczególności w pkt 2 i 4 tego przepisu. Jak wskazuje się orzecznictwie uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno- perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji. Motywy decyzji powinny być zatem tak przedstawione, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ, a sąd miał możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Nie przesądzając zatem o wyniku sprawy, rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przedstawienie w uzasadnieniu decyzji pełnej argumentacji z uwzględnieniem oceny Sądu. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.