II GW 18/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Małgorzata Korycińska NSA Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta S. W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta S. W., a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w B. w przedmiocie: prowadzenia postępowania egzekucyjnego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta S. W. jako organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego przez S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W.. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent m. st. W. wniósł, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem m. st. W. a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w B. poprzez wskazanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. jako organu właściwego rzeczowo i miejscowo do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności za pobyt w w. izbie wytrzeźwień na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego przez S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W. (dalej SODON) przeciwko zobowiązanemu R. P., zam. w G. S. [...], oraz o zasądzenie od Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. na rzecz Prezydenta m. st. W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Spór ten zaistniał na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Naczelnik Urzędu Skarbowego w B., działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), przekazał Prezydentowi m. st. W. tytuł wykonawczy nr [...] wystawiony przez SODON celem prowadzenia egzekucji administracyjnej należności za pobyt w w. izbie wytrzeźwień od zobowiązanego R. P.. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B., przekazując Prezydentowi m. st. W. ów tytuł wykonawczy, powołał się między innymi na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Rz 139/12, orzekając w podobnej sprawie (dotyczącej innego tytułu wykonawczego) uznał, że naczelnik urzędu skarbowego powinien w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazać tytuł wykonawczy Prezydentowi m.st. W.. Prezydent m. st. W. w uzasadnieniu złożonego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazał, że uznanie go za jedyny i wyłączny administracyjny organ egzekucyjny rzeczowo i miejscowo właściwy do egzekwowania należności pieniężnych za pobyt w w. izbie wytrzeźwień osób mających miejsce zamieszkania poza m. st. W. jest wadliwe z uwagi na art. 19 u.p.e.a. oraz przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U z 2004 r. Nr 121 poz. 1267 ze zm.; dalej: u.u.i.s.). Wnioskodawca wskazał, że art. 5 ust. 6 u.u.i.s. szeroko ujmuje kompetencje naczelników urzędów skarbowych do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych. Następnie przypomniał, że z art. 19 § 2 u.p.e.a. wynika, iż właściwy organ gminy o statusie miasta wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu w. jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania właściwy jest ten organ. W odróżnieniu jednak od kompetencji naczelników urzędów skarbowych, kompetencje prezydentów gmin o statusie miast w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych ograniczają się do określonego zakresu spraw i do stosowania określonych środków egzekucyjnych. Zdaniem wnioskodawcy przepis art. 19 § 2 u.p.e.a., statuujący właściwość rzeczową prezydentów gmin o statusie miast, nie wyłącza jednoczesnej właściwości rzeczowej naczelników urzędów skarbowych do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności ustalanych lub określanych i pobieranych przez tych prezydentów we wszystkich sytuacjach, które dotyczą podjęcia czynności egzekucyjnych wobec zobowiązanych mających miejsce zamieszkania (lub siedzibę) poza obszarem gmin, lub których majątek znajduje się poza obszarem gmin. W ocenie Prezydenta m.st. W., stwierdzenie, że jest on właściwy do egzekwowania należności za pobyt w SODON we wszystkich zakątkach kraju, jest jednoznaczne ze zmuszaniem go do działania sprzecznego z art. 22 § 2 u.p.e.a., tj. z ustaleniem właściwości miejscowej według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, chyba że zachodzi wyjątek przewidziany § 3 ww. przepisu. Wobec tego Prezydent m. st. W. ma prawo prowadzić egzekucję administracyjną należności pieniężnych, dla których ustalenia lub określenia i pobierania jest właściwy wyłącznie na terenie m. st. W.. W konsekwencji przyjąć należy, że jeżeli należność ma zostać wyegzekwowana od zobowiązanego, który ma miejsce zamieszkania lub jego majątek znajduje się poza W., Prezydent m. st. W. nie będzie miejscowo właściwy do podjęcia czynności egzekucyjnych, a egzekucja ta leży w gestii naczelnika urzędu skarbowego. Prezydent m. st. W. wskazał też, że nie ma możliwości technicznych do egzekwowania należności pieniężnych na terenie całego kraju. Nie ma również podstaw prawnych do tego, aby Prezydent m. st. W. mógł tworzyć, dla potrzeb podejmowania czynności egzekucyjnych na terenie kraju, delegatury lub zamiejscowe filie, dlatego też pracownicy tego organu, chcąc dokonać czynność egzekucyjną, byliby zmuszeni do odbycia podróży do miejsca zamieszkania zobowiązanego. Kosztami tych podróży musieliby być obciążeni zobowiązani, w konsekwencji czego koszt prowadzenia egzekucji administracyjnej poza m. st. W. musiałby być znacząco wyższy niż w W., więc należałoby w takich sytuacjach rozważyć umorzenie egzekucji na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. W odpowiedzi na wniosek Prezydenta m. st. W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez powierzenie egzekucji Prezydentowi m. st. W. oraz o zasądzenie od Prezydenta m. st. W. na rzecz Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu swego stanowiska Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. wskazał, że zgodnie z art. 19 § 2 u.p.e.a. właściwy organ gminy o statusie miasta jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie. Zostały zatem spełnione przesłanki określone w art. 19 § 2 u.p.e.a., ponieważ Prezydent m. st. W., jako organ gminy, jest uprawniony zarówno do określenia, jak i pobierania należności pieniężnych z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień, a to oznacza, że jest organem właściwym rzeczowo w zakresie egzekucji przedmiotowych należności pieniężnych. Powołał się na treść wyroków WSA w Rzeszowie (z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Rz 170/12 i I SA/Rz 139/12), który podzielił jego stanowisko. Na marginesie Naczelnik Urzędu Skarbowego zauważył ponadto, że będzie on właściwy rzeczowo i miejscowo w sprawie, kiedy egzekucja administracyjna prowadzona przez Prezydenta m. st. W. okaże się bezskuteczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu kompetencyjnego wynika, że może on mieć miejsce wtedy, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach tej sprawy, istnieją więc podstawy do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Należy przypomnieć, że przedmiotem sprawy jest spór między Prezydentem m. st. W. a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w B., w którym żaden z wyżej wskazanych organów nie uważa się za właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności za pobyt w w. izbie wytrzeźwień na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez SODON przeciwko zobowiązanemu zamieszkałemu poza W.. Zgodnie z regułą wyrażoną w przepisach art. 19 k.p.a. w związku z art.18 u.p.e.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Brak właściwości organu powoduje niemożliwość prowadzenia przez organ postępowania egzekucyjnego. Dla ustalenia administracyjnego organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia w trybie egzekucji należności pieniężnych decydujące znaczenie mają przepisy regulujące właściwość rzeczową i miejscową. Właściwość rzeczowa organów została uregulowana w art. 19 u.p.e.a. Art. 19 § 1 tej ustawy stanowi, że "Z zastrzeżeniem § 2-8, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych...". Nie ulega więc wątpliwości, że w świetle art. 19 § 1 u.p.e.a. organem uprawnionym do stosowania w całości lub części określonych w tej ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym (vide też art. 1a pkt 7 u.p.e.a.) jest – co do zasady – naczelnik urzędu skarbowego. Wyjątek od powyższej zasady został uregulowany m.in. w § 2 art. 19, zgodnie z którym właściwy organ gminy o statusie miasta wymieniony w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu w. jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Analiza przepisu art. 19 § 1 i § 2 u.p.e.a. pozwala na stwierdzenie, że co do zasady uprawnionym do prowadzenia egzekucji i stosowania wszystkich środków egzekucyjnych jest naczelnik urzędu skarbowego, chyba że uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest organ gminy o statusie miasta oraz gminy tworzącej powiat w.. Uprawnienie to dotyczy należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i poboru jest właściwy ten organ. Oznacza to, że samorządowy organ egzekucyjny uprawniony jest do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych wyłącznie "własnych wierzytelności", czyli co do których orzeka o ich wysokości i dla których poboru jest właściwy. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że organem uprawnionym do określenia i pobierania należności pieniężnych z tytułu pobytu w w. izbie wytrzeźwień jest Prezydent m. st. W. – co zresztą nie jest kwestionowane przez żadną ze stron sporu o właściwość, a to oznacza, że jest on organem właściwym rzeczowo w zakresie przedmiotowych należności pieniężnych. Właściwości tej nie mogą wyłączyć przepisy dotyczące właściwości miejscowej, w tym także powołanego przez Prezydenta m. st. W. we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, przepisu art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a., przede wszystkim dlatego, że ustalenie (wybór) właściwego miejscowo organu następuje spośród organów w ramach tej samej właściwości rzeczowej. Nie mogą jej również wyłączyć, akcentowane przez Prezydenta m. st. W., trudności "techniczne", czy też względy ekonomiki postępowania egzekucyjnego ("przyspieszenie postępowania egzekucyjnego oraz zmniejszenie jego kosztów") wobec jasnej i jednoznacznej regulacji wynikającej z art. 19 § 2 u.p.e.a, na mocy którego nastąpiło przekazanie właściwości do egzekucji przedmiotowych należności na rzecz Prezydenta m. st. W.. Należy też wskazać, że już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny orzekając (w Izbie Finansowej) w podobnych sprawach na tle art. 19 § 2 u.p.e.a., wyraził podobny pogląd (vide np. postanowienie z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FW 2/08, postanowienie NSA z 22 września 2011 r., sygn. akt II FW 3/11, postanowienie NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II FW 4/11). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie widzi podstaw do odstąpienia od stanowiska wytyczonego przez Izbę Finansową NSA w powołanych wyżej (przykładowo) orzeczeniach. Z przedstawionych wyżej względów, podzielając pogląd Naczelnika Urzędu Skarbowego w B., a także ugruntowane stanowisko wyrażone w orzecznictwie Izby Finansowej Naczelnego Sąd Administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnął omawiany spór kompetencyjny, wskazując Prezydenta m. st. W. jako organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności za pobyt w w. izbie wytrzeźwień na podstawie wskazanego wyżej tytułu wykonawczego. Niezależnie od tego, należy również wyjaśnić, że orzekając w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygał w przedmiocie wniosku zgłoszonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. o zasądzenie kosztów postępowania, albowiem wniosek ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje generalna zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej – vide art. 199 p.p.s.a. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200-201 p.p.s.a. oraz art. 203-204 tej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden ze wskazanych przepisów nie może być stosowany w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200 p.p.s.a., stanowiący o zwrocie kosztów w razie uwzględnienia skargi. Przepis ten wyraźnie odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. O dochodzeniu praw w ogóle nie można mówić w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, ponieważ w takiej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego. Wyjątek, co do zwrotu kosztów postępowania, określony w art. 200 p.p.s.a., podyktowany jest tym, że skarga jest środkiem kontroli działalności administracji publicznej i wobec tego – w razie uwzględnienia skargi – skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność. Te względy nie występują w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, a wobec tego w takiej sprawie ma zastosowanie ogólny przepis art. 199 p.p.s.a. Oznacza to, że w tej sprawie brak było podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania.