II SA/Wa 1629/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Mierzejewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant referent stażysta Katarzyna Skurzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – oddala skargę – Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687), art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] stwierdzającej nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] w sprawie wygaśnięcia własnej decyzji nr [...] o przyznaniu zainteresowanemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, postanowił utrzymać w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że R. L. jest emerytem policyjnym od dnia [...] czerwca 1989 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Komendant Powiatowy Policji w J. przyznał zainteresowanemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Przedmiotowe świadczenie R. L. pobierał do 2005 r., gdyż z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące rozporządzenie wykonawcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919), które uchyliły postanowienia § 8, pozbawiając tym samym uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Komendant Powiatowy Policji w J. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa w dniu [...] stycznia 2006 r. wydał decyzję nr [...], w której stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. o przyznaniu zainteresowanemu przedmiotowego świadczenia. Od niniejszego rozstrzygnięcia strona nie wniosła odwołania, w związku z czym stało się ono prawomocne. Wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. R. L. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. na podstawie art.156 § 1 ust. 2 Kpa. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia, a Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Na rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Policji R. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 138/10 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Wojewódzki Policji w [...], realizując żądanie strony z dnia [...] września 2009 r., wydał decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., w której stwierdził nieważność decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] stycznia 2006 r. o wygaśnięciu własnej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. przyznającej R. L. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dniu [...] lutego 2012 r. zainteresowany wniósł do Komendanta Głównego Policji podanie o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji na podstawie przepisów art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Następnie w wyniku rozpatrzenia okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Komendant Główny Policji odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia KWP w [...]. Pomimo prawidłowego pouczenia o przysługującym stronie środku zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pismem z dnia [...] maja 2012 r. R. L. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. W dniu [...] czerwca 2012 r. Komendant Główny Policji wydał decyzję nr [...], w której odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. R. L. wystąpił do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się z jej stanem faktycznym i prawnym. Komendant Główny Policji po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy przystąpił do badania istnienia merytorycznych przesłanek stwierdzenia nieważności wydanej decyzji ustalając, co następuje. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi odstępstwo od wyrażonej w przepisie art.16 § 1 Kpa ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z tym stosowanie instytucji stwierdzenia nieważności winno odbywać się tylko wyjątkowo i może dotyczyć jedynie decyzji obarczonych szczególnie ciężkimi kwalifikowanymi wadami, gdyż pozostawienie ich w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wymienione w przepisie art.156 § 1 Kpa. Z tego względu nie mogą one podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się postępowanie w nowej sprawie, a organ orzeka wyłącznie w kwestii nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem. Zgodnie z art. 156 § 1 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącą stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. R. L. składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji jak i wnioskując o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wskazał, jakimi wadami przedmiotowa decyzja jest obarczona. Przepis art. 156 § 1 pkt 1 odnosi się do naruszenia wszystkich rodzajów właściwości ustawowej organu administracji publicznej (miejscowej, rzeczowej i instancyjnej) oraz naruszenia właściwości delegacyjnej. W badanej decyzji nie nastąpiło naruszenie przepisów o właściwości. W świetle przepisu pkt 2 § 1 art. 156 oraz przyjętą linią orzecznictwa decyzja wydana została bez podstawy prawnej, gdy : - dotyczy spraw z zakresu stosunków cywilnoprawnych, - dotyczy spraw nie objętych w ogóle regulacją administracyjnoprawną, - wydana została w sprawie, w której przepis prawa nie przewiduje dokonania czynności w formie decyzji. Organ wskazał, że żadna z wyżej wymienionych okoliczności w odniesieniu do decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. Komendanta Głównego Policji, nie zachodzi. Natomiast zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją, przez proste zestawienie ich ze sobą. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa (interpretacji przepisów), ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie można więc decyzji nr [...] przypisać wady rażącego naruszenia prawa. Zastosowanie przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w pkt 3 § 1 art.156 wchodzi w grę w przypadku uznania, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Analizując zapis art. 156 § 1 pkt 4 organ stwierdził, że postępowanie w sprawie toczyło się z udziałem strony, a decyzja nr [...] Komendanta Głównego Policji została odebrana przez żonę R. L. Nie można zatem uznać, że analizowana przesłanka może stanowić podstawę nieważności decyzji nr [...] KGP. W ocenie Komendanta Głównego Policji nie zachodzi też okoliczność wymieniona w pkt 5 § 1 art. 156 Kpa czyli niewykonalność decyzji nr [...] z przyczyn faktycznych jak i z przyczyn prawnych. Przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 6 Kpa to szczególny przypadek niewykonalności decyzji mający charakter prawny. Już samo podjęcie wykonania decyzji miałoby znamiona czynu zagrożonego sankcją karną. Artykuł 156 § 1 pkt 7 jest typowym przepisem odsyłającym. Przepis ten może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. A zatem chodzi tutaj o takie przypadki, gdy przepis prawa zawiera wyraźnie "klauzulę nieważności". Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżacy wniósł o jej uchylenie. W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi R. L. w istocie nie przedstawił zarzutów w stosunku do skarżonej decyzji, tylko szczegółowo opisał wszystkie postępowania toczące się z jego udziałem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Na wstępie przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi odstępstwo od wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 Kpa ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z tym stosowanie instytucji stwierdzenia nieważności winno odbywać się tylko wyjątkowo i może dotyczyć jedynie decyzji obarczonych szczególnie ciężkimi kwalifikowanymi wadami, gdyż pozostawienie ich w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wymienione w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Z tego względu nie mogą one podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się postępowanie w nowej sprawie, a organ orzeka wyłącznie w kwestii nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem. Zgodnie z art. 156 § 1 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącą stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. R. L. składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji jak i wnioskując o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wskazał, jakimi wadami przedmiotowa decyzja jest obarczona. Organ prawidłowo dokonał analizy, czy przy wydaniu przedmiotowej decyzji doszło do naruszenia, wypełniającego którejkowiek z przesłanek opisanych w art 156 Kpa. Przepis art. 156 § 1 pkt 1 Kpa odnosi się do naruszenia wszystkich rodzajów właściwości ustawowej organu administracji publicznej (miejscowej, rzeczowej i instancyjnej) oraz naruszenia właściwości delegacyjnej. W badanej decyzji nie nastąpiło naruszenie przepisów o właściwości. W świetle przepisu pkt 2 § 1 art. 156 oraz przyjętą linią orzecznictwa decyzja wydana została bez podstawy prawnej, gdy : - dotyczy spraw z zakresu stosunków cywilnoprawnych, - dotyczy spraw nieobjętych w ogóle regulacją administracyjnoprawną, - wydana została w sprawie, w której przepis prawa nie przewiduje dokonania czynności w formie decyzji. Organ prawidłowo ustalił, że żadna z wyżej wymienionych okoliczności w odniesieniu do decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. Komendanta Głównego Policji, nie zachodzi. Natomiast zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją, przez proste zestawienie ich ze sobą. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa (interpretacji przepisów), ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie można więc decyzji nr [...] KGP przypisać wady rażącego naruszenia prawa. Zastosowanie przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w pkt 3 § 1 art. 156 wchodzi w grę w przypadku uznania, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Analizując przepis art. 156 § 1 pkt 4 Kpa należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie toczyło się z udziałem strony, a decyzja nr [...] Komendanta Głównego Policji została odebrana przez żonę R. L. Nie można zatem uznać, że analizowana przesłanka może stanowić podstawę nieważności decyzji nr [...] KGP. Również prawidłowo organ ocenił że nie zachodzi też okoliczność wymieniona w pkt 5 § 1 art.156 Kpa czyli niewykonalność decyzji nr [...] z przyczyn faktycznych jak i z przyczyn prawnych. Przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt. 6 Kpa to szczególny przypadek niewykonalności decyzji, mający charakter prawny. Już samo podjęcie wykonania decyzji miałoby znamiona czynu zagrożonego sankcją karną. Artykuł 156 § 1 pkt 7 jest typowym przepisem odsyłającym. Przepis ten może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1988 r. sygn. akt IV SA 941/97). A zatem chodzi tutaj o takie przypadki, gdy przepis prawa zawiera wyraźnie "klauzulę nieważności". Podkreślić również należy, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010, prawidłowo stwierdził nieważność decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] stycznia 2006 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. przyznającej R. L. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, bowiem wydana ona właśnie została z rażącym naruszeniem prawa i należo wyeliminować ją z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.