II SA/Wa 2298/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi E. P. – przedstawicielki ustawowej małoletniej L. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS) decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2012 r., odmawiającą przyznania małoletniej L. P. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. Prezes ZUS, po rozpoznaniu wniosku E. P. (przedstawicielki ustawowej małoletniej córki L. P.) o przyznanie córce zmarłego M. P. renty rodzinnej w drodze wyjątku, decyzją z [...] października 2012 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Powodem odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku stało się niespełnienie przez zmarłego ojca L. P. ustawowej przesłanki szczególnych okoliczności, uzasadniających brak uprawnień do uzyskania świadczenia w trybie ustawowym. Organ zważył, że na przestrzeni 32 lat życia ojciec małoletniej posiadał udowodnione okresy ubezpieczenia, wynoszące 5 lat, 1 miesiąc i 14 dni. Natomiast w 10-leciu, przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, udokumentowano 2 lata, 4 miesiące i 29 dni. Wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy, przedstawicielka ustawowa małoletniej podniosła, iż jest osobą bezrobotną i korzysta z pomocy opieki społecznej, zaś renta jest jej niezbędna na zaspokojenie podstawowych potrzeb dziecka. Wskazaną na wstępie decyzją Prezes ZUS utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i podał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił warunki określone w tym przepisie. W związku z tym, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W ocenie organu, renta rodzinna w drodze wyjątku nie mogła być w rozpoznawanej sprawie przyznana, ponieważ nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, odnoszona do osoby zmarłego ubezpieczonego. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są bowiem przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że na 32 lata życia ojca małoletniej udokumentowano 5 lat, 1 miesiąc i 14 dni okresów składkowych, a w 10-leciu przed powstaniem niezdolności do pracy zamiast wymaganych do otrzymania świadczenia w trybie zwykłym 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, udokumentowano 2 lata, 4 miesiące i 29 dni okresów składkowych. Podał również, że ojciec dziecka od [...] marca 1996 r. do [...] kwietnia 1998 r. i od [...] czerwca 2000 r. do [...] kwietnia 2007 r. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym, przy czym we wskazanych okresach nie była wobec niego ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Nadto organ wyjaśnił, że wykonywanie prac dorywczych nie stanowi okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy. Zwrócił również uwagę, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlega także sytuacja materialna, ale nie stanowi ona jedynego kryterium, przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone w sprawie trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z art. 83 ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym według potrzeb. Decyzja Prezesa ZUS z [...] listopada 2012 r. stała się przedmiotem skargi, wniesionej przez E. P. – przedstawicielkę ustawową małoletniej L. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji, podkreśliła, że jej zmarły mąż był zatrudniony przed śmiercią, podając miejscowości i okresy, w których pracował. W dalszym uzasadnieniu skargi podtrzymała swoja dotychczasową argumentację, akcentując trudna sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podał, że wszystkie okresy ubezpieczenia zmarłego ojca dziecka – dokładnie te, które wymienia skarżąca – zostały zaliczone do jego stażu ubezpieczeniowego. Nadto organ ponownie podkreślił, że trudna sytuacja materialna, choć brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane stosownie do potrzeb wnioskodawcy. W piśmie z 28 lutego 2013 r. skarżąca wniosła o powołanie na świadka A. W., u którego zatrudniony był jej mąż. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie orzeka jednak co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku i nie przyznaje odpowiednich świadczeń, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia, zapadłego w tym postępowaniu. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm., zwanej dalej ustawą emerytalną). Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki, zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, uchybił wskazanym wyżej regulacjom w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Argumentacja organu koncentruje się bowiem przede wszystkim na wykazaniu, iż przerwy w zatrudnieniu ojca małoletniej spowodowały nienabycie uprawnień do świadczenia ustawowego, gdyż udokumentowane okresy składkowe były zbyt krótkie do przyznania renty rodzinnej. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie uzależnia jednak przyznania świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczonego, chociaż niewątpliwie staż ten, w powiązaniu z innymi okolicznościami faktycznymi, może mieć znaczenie dla oceny, czy w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu tego przepisu. Przy orzekaniu przez Prezesa Zakładu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są natomiast powody niespełnienia wymogów, koniecznych do uzyskania świadczenia w normalnym trybie. W rozpoznawanej sprawie istotne było zatem ustalenie, czy brak uprawnień do świadczenia ustawowego nie został spowodowany szczególnymi okolicznościami. Tymczasem organ nie przeprowadził wnikliwej analizy okoliczności faktycznych sprawy, a niektórych z nich nie ustalił, w kontekście występowania ustawowych "szczególnych okoliczności". Z akt rentowych wynika, że M. P. był zarejestrowany jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy. Nie wiadomo jednak czy aktywnie poszukiwał zatrudnienia w tym okresie, gdyż organ w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń. Sam fakt bezrobocia nie może wprawdzie stanowić przesłanki, wskazującej na wystąpienie w sprawie szczególnych okoliczności, uniemożliwiających podjęcie pracy. Jednakże, jeżeli okoliczności te połączy się z aktywnością w kierunku znalezienia jakiejkolwiek pracy i pozytywnym działaniem, zmierzającym w pierwszej kolejności do poszukiwania pracy, a nie starania się o pomoc z budżetu państwa, to całokształtu tych okoliczności nie można w sprawie pominąć. Należy mieć również na uwadze, że czym innym jest - na co wskazuje doświadczenie z rynku pracy - problem bezrobocia w odniesieniu do grupy ludzi w młodym wieku, a czym innym do osób posiadających już doświadczenie zawodowe i sytuacja tych pierwszych jest zdecydowanie trudniejsza, aniżeli tych drugich. Oceniając okoliczności niniejszej sprawy, należy mieć ponadto na względzie fakt, że ojciec dziecka zmarł w młodym wieku, mając zaledwie 32 lata, a zgon nastąpił w trakcie jego zatrudnienia. W związku z tym nie można bezkrytycznie przyjąć, że uchylał się on od pracy. Wszak w chwili śmierci był czynny zawodowo i należało zatem rozważyć, czy zgon w tej konkretnej sytuacji nie powinien być traktowany jako szczególna okoliczność, wskutek której zmarły nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Zwłaszcza, że śmierć ojca dziecka, na co może wskazywać pismo skarżącej, kierowane do Sądu, była zdarzeniem nagłym i nastąpiła wskutek okoliczności, na które zmarły nie miał wpływu. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowym śmierć można bowiem uznać za zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków. Organ powinien zatem dokonać ustaleń co do przyczyn zgonu, a także w tym kontekście ustalić, czy zmarły był zatrudniony na umowę na czas nieokreślony i rozważyć, czy w związku z tym miałby możliwość wypracowania okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka A. W. nie mógł być uwzględniony, albowiem stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd przeprowadza jedynie dowód z dokumentów i to tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.