IV SAB/Po 99/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. S., P. S. na bezczynność A. Operator Sp. z o.o. Rejon Dystrybucji L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od A. Operator Sp. z o.o. Rejon Dystrybucji L. na rzecz Skarżących kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. zatytułowanym "Wezwanie do podjęcia negocjacji", J. i P. S. (dalej wnioskodawcy) reprezentowani przez fachowego pełnomocnika procesowego zwrócili się do A. O. Sp. z o.o. (dalej operator energetyczny) o usunięcie urządzeń elektroenergetycznych, w tym słupa energetycznego posadowionego na nieruchomości rolnej o nr ewid. [...], położonej w L., dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą o nr [...] oraz o ustalenie wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z w/w nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego żądania, wnioskodawcy powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej udip) zwrócili się do operatora energetycznego o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych przebiegających przez opisaną powyżej nieruchomość. Wnioskodawcy zwrócili się również o wyjaśnienie, czy w okresie od dnia budowy urządzeń do dnia obecnego zmieniano położenie urządzeń stanowiących część linii przesyłowej, usytuowanej na działce nr 529/38 lub działkach sąsiednich, a jeżeli tak, to kiedy (k. 10 akt sądowych). W odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], operator energetyczny wyjaśnił, że jako przedsiębiorstwo energetyczne nie jest zobowiązany do udzielania informacji o które zwrócili się wnioskodawcy, ponieważ stanowią one wewnętrzną tajemnicę spółki (k. 11 akt sądowych). Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. wnioskodawcy ponownie zwrócili się o udostępnienie kserokopii wszelkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych lub ich oznaczenie (organ wydający, znak, data), dotyczących budowy lub przebudowy linii na ich nieruchomości, pod rygorem wniesienia skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (k. 12 akt sądowych). W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], operator energetyczny wyjaśnił, że rozpatrzenie prośby wnioskodawców na obecnym etapie rozpoznania sprawy nie jest możliwe. Udostępnienie informacji w formie żądanej przez wnioskodawców byłoby żądaniem udzielenia informacji przetworzonej (k. 14 akt sądowych). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia [...] listopada 2012 r. wnioskodawcy (dalej skarżący) zarzucili operatorowi energetycznemu bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] grudnia 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 udip przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 udiś. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności operatora energetycznego oraz o jego zobowiązanie do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący zwrócili uwagę, że w przypadku wnoszenia skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie udiś nie byli zobowiązani do wyczerpania trybu zaskarżenia ani też nie byli związani jakimkolwiek terminem do jej wniesienia. Z kolei argumentem przemawiającym za obowiązkiem udzielenia przez operatora energetycznego informacji publicznej jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, który stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (k. 405 akt sądowych). Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], operator energetyczny poinformował skarżących, że w Jego zasobach dokumentacyjnych brak jest dokumentów, które można zidentyfikować wprost jako decyzję stanowiącą podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych. Operator energetyczny przesłał również skarżącym decyzję z dnia [...] września 1986 r., nr [...] w sprawie planu modernizacji sieci elektroenergetycznej wsi S. (k. 25 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2012 r. operator energetyczny wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu operator energetyczny opisując dokładnie wymianę korespondencji ze skarżącymi wskazał, że w związku ze skierowaniem do skarżących pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. informacji o braku w zasobach archiwalnych żądanych decyzji, udzielona informacja usunęła ewentualny stan bezczynności. Operator przemysłowy zwrócił również uwagę, że skarżący opierali swoje żądania na dbałości o interes prywatny. Świadczy to bądź o zamiarze nadużycia przez skarżących udip w prywatnym interesie, bądź o braku podstaw do zastosowania udip. Poza tym domaganie się przez skarżących udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznej wymagało udostępnienia informacji w formie przetworzonej. Przedsiębiorstwo energetyczne nie jest przedsiębiorstwem geodezyjnym i nie posiada aktualnych map geodezyjnych, z których wynikałaby wiedza na temat tego, na czyim gruncie znajdują się urządzenia energetyczne. Taka wiedza potrzebna jest przedsiębiorstwu energetycznemu tylko na etapie budowy urządzeń, jednak kilka lub kilkadziesiąt lat po wybudowaniu przedsiębiorstwo nie ma już żadnej wiedzy na temat aktualnego podziału działek, przebiegu linii granicznych czy własności działek, na których urządzenia energetyczne się znajdują. Operator energetyczny zobowiązany został do wytworzenia jakościowo nowej informacji, zebrania, przeanalizowania, wyselekcjonowania na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości oraz do wytworzenia informacji przetworzonej przez wyselekcjonowanie dokumentów zawierających wprawdzie informacje proste, jednakże wymagających określonych działań organizatorskich, zaangażowania dużego potencjału osobowego zakłócających normalny tok pracy podmiotu zobowiązanego i utrudniających wykonywanie przypisanych temu podmiotowi zadań (k. 28-30 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowe podlegało umorzeniu. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była odmowa udzielenia skarżącym przez operatora energetycznego informacji publicznej w postaci odpowiedzi na wniosek zawarty w podaniu z dnia [...] grudnia 2011 r., następnie ponowiony w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2002 r., nr 153 poz. 270 ze zm., dalej ppsa) nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym, lub nie podjął wymaganej czynności (T. Woś, w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 109, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 43-44). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, stosownie do art. 149 ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy udip. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak wynika z kolei z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udip, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy zatem uznać, że informacje żądane przez skarżących posiadały status informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem treści dokumentów urzędowych (decyzji administracyjnych), odnoszących się do przedsiębiorstwa energetycznego. Żądanie skarżących zostało dostatecznie sprecyzowane. W piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżący wnieśli bowiem o przekazanie im kserokopii decyzji w sprawie lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działce nr [...], położonej w L., dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą o nr [...] oraz o wyjaśnienie, czy w okresie od dnia budowy urządzeń do dnia obecnego zmieniano położenie urządzeń stanowiących część linii przesyłowej, usytuowanej na działce nr [...] lub działkach sąsiednich, a jeżeli tak, to kiedy. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został zatem uszczegółowiony zarówno co do przedmiotu, jak i zakresu czasowego wymienionych decyzji. Trzeba przy tym zauważyć, że obowiązane do udzielenia informacji publicznej są zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 udip nie tylko szeroko rozumiane organy administracji publicznej, publiczne osoby prawne lub jednostki organizacyjne albo podmioty je reprezentujące, lecz także inne podmioty lub jednostki organizacyjne, jeżeli wykonują one w szczególności zadania publiczne. Należy zarazem podkreślić, że zakres nazwy "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu nazwy "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych wyrażeń abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, a zatem zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy, należy także zaznaczyć, że dostęp do zasobów energetycznych posiada podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (zob. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., P 24/05, OTK-A 2006, nr 7, poz. 87). Obowiązkiem władz publicznych jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Do tych ostatnich należy z kolei zaliczyć przedsiębiorstwa energetyczne, które de facto posiadają status zbliżony do przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w szerokim ujęciu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Taki pogląd spotkał także z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r., II SAB/Wa 14/10, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r., II SAB/Wa 268/10 – dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zarazem podkreślić, że w świetle art. 2 udip, każdemu przysługuje w zasadzie prawo dostępu do informacji publicznej, a od wnioskodawcy nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub choćby faktycznego. Żądana informacja nie miała przy tym charakteru przetworzonego, a zatem nie zaistniała też podstawa do badania na mocy art. 3 ust. 1 udip, czy w rozpatrywanej sprawie uzyskanie omawianych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dane wnioskowane przez skarżących składały się bowiem z jedynie prostych informacji, które nie wymagały od podmiotu zobowiązanego poniesienia nadmiernych nakładów w celu opracowania i przekazania informacji końcowej. Dlatego operator energetyczny nie może się skutecznie zasłaniać brakiem interesu publicznego skarżących w uzyskaniu przedmiotowych informacji. Tym niemniej, w odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2012 r. wspomniane przedsiębiorstwo wskazało, że dokonało szczegółowej analizy sprawy oraz weryfikacji będących w jego posiadaniu dokumentów. Podjęte działania doprowadziły do zgromadzenia kilku informacji prostych, jednak nie ma wśród nich wnioskowanych przez skarżących decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń elektroenergetycznych. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. operator energetyczny wystosował do skarżących informację o braku w jego zasobach archiwalnych żądanych decyzji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W aktach administracyjnych brak również jakiegokolwiek pisma powiadamiającego w trybie art. 13 ust. 2 udip o późniejszym terminie udostępnienia żądanych dokumentów. Nadto, udostępnienie informacji publicznej powinno według art. 14 ust. 1 udip nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Gdyby jednak środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiały udostępnienia informacji w opisany wyżej sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji (szerzej zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 195-198). Z tego względu nie można więc przyjąć, że stan bezczynności uchyliło stwierdzenie operatora energetycznego o możliwości zapoznania się z żądanymi informacjami w siedzibie Spółki, a zatem w formie niezgodnej z wnioskiem skarżących. Dlatego należy przyjąć, że przedsiębiorstwo energetyczne pozostawało w stanie bezczynności. Niemniej, zauważyć trzeba, że żądana informacja została ostatecznie udzielona skarżącym wraz z pismem z dnia 6 grudnia 2012 r., a więc przed dniem rozpoznana skargi przez sąd. Ze względu na przekazanie żądanych informacji niniejsze postępowanie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 ppsa jako bezprzedmiotowe (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa umorzył postępowanie w sprawie. Sąd jednocześnie miał na uwadze, że art. 149 ppsa w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 §1 ppsa wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 §3 Kodeksu cywilnego, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, że udostępnienie informacji publicznej przez podmiot do tego zobowiązany po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 ppsa, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. W tym zatem zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że stanowisko przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na ustanie bezczynności organu (w niniejszej sprawie z uwagi na udostępnienie żądanej informacji publicznej), postępowanie może stać się bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, baza orzeczeń NSA). Odnosząc się zatem do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zwłoce co do udostępnienia przez podmiot do tego zobowiązany żądanych przez skarżących informacji publicznej Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wprawdzie należy zauważyć, że wniosek skarżących z dnia [...] grudnia 2011 r. powinien zostać rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące – art. 13 udip), to bezczynność przedsiębiorstwa energetycznego trwająca niespełna rok wynikała z przekonania spółki, że udzielając stronie odpowiedzi pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., że nie uznaje się za zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, załatwił sprawę zgodnie z przepisami udip. Ponadto regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą udip. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. W pkt 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od A. O. Sp. z o.o. Rejon Dystrybucji L. na rzecz skarżących kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. JA