II OSK 1511/13

Dnia 23 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr/ sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1197/12 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1197/12, po rozpoznaniu skargi M. C., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Rzeszowa, po rozpatrzeniu podania A. D., decyzją z [...] maja 2012 r. ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "Mały dom mieszkalny, wielorodzinny na działce nr [...]/2, poszerzenie istniejącego zjazdu z drogi publicznej na działkach nr [...]/2, [...]/4, [...]/3 obr. 215 przy ul. [...] w Rzeszowie". Podstawą prawną rozstrzygnięcia były art. 104 k.p.a., art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Zdaniem organu dla zamierzonej inwestycji spełnione zostały warunki określone w art. 61 u.p.z.p. Planowany obiekt ma mieć 15 m szerokości elewacji frontowej, wysokość kalenicy i górnych krawędzi elewacji frontowych wyznaczono do 10 m, przy czym ostatnia, trzecia kondygnacja przewidziana została w poddaszu. Geometrię dachu ustalono jako dach dwuspadowy z dopuszczeniem wielospadowego o spadku połaci 25–40o. Nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. [...] ustalono jako kontynuację linii zabudowy budynku nr 96 na sąsiedniej działce od strony zachodniej, a wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem na 0,25. Lokalizacja inwestycji uzyskała pozytywną opinię Miejskiego Zarządu Dróg w Rzeszowie, a inne uzgodnienia nie były wymagane. Teren inwestycji położony jest na obszarach zabudowy mieszkaniowej, usługowej i handlowej. Ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z ul. [...] istniejącym dojazdem po działce nr [...]/2. Działka inwestora posiada możliwość uzbrojenia w media. M. C. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła, że planowana inwestycja nie nawiązuje do istniejącej zabudowy, a zamierzony obiekt ma być w rzeczywistości blokiem mieszkalnym z 9 samodzielnymi lokalami. W najbliższym otoczeniu nie ma jednak takich budynków, ponieważ na danym terenie istnieje osiedle domów jednorodzinnych. Narusza przeto inwestycja zasadę dobrego sąsiedztwa. Odwołująca się nie sprzeciwiła się natomiast budowie na działce inwestora domu jednorodzinnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z [...] września 2012 r., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium uznało, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, zawiadomiono o nim wszystkie strony. Projekt decyzji opracowała uprawniona osoba, dokonano również "wewnętrznego uzgodnienia" z Miejskim Zarządem Dróg w Rzeszowie. Wiodąca na analizowanym terenie mieszkaniowa funkcja zabudowy zostanie zachowana, a zabudowa wielorodzinna jest dopuszczalna. W toku postępowania, zdaniem SKO w Rzeszowie, nie naruszono praw osób trzecich. M. C. w skardze od powyższej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że spełnione zostały warunki w nim określone, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy określanej mianem "dobrego sąsiedztwa", 2) art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez uznanie za prawidłowe określenie tzw. "nieprzekraczalnej linii zabudowy" w sytuacji, gdy przepisy te odnoszą się jedynie do "obowiązującej linii nowej zabudowy", 3) art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 2 i art. 109 § 1 k.p.a. oraz § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 2003 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i uznanie za prawidłowe doręczenie jej przez organ I instancji decyzji bez analizy urbanistycznej i tym samym pozbawienie strony możliwości zweryfikowania danych, na podstawie których została ona sporządzona, a przez to oceny całej decyzji, 4) art. 63 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1–2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d/ u.p.z.p. poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wraz z załącznikami odpowiadał wymogom formalnym określonym w ustawie, 5) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie wykazanie należytej dbałości w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, 6) art. 80 k.p.a. polegające na wadliwej i dowolnej ocenie zebranych w sprawie dowodów bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego oraz z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia podkreślił, że kluczowym w sprawie jest zagadnienie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy pod budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego w sytuacji, w której na obszarze poddanym analizie urbanistycznej wokół działki, na której zaplanowano wzniesienie takiego budynku, występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia wymaga analizy art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którego konstrukcja stanowi wyraz ochrony wartości chronionych zasadą zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, nadto rozstrzyganie sprawy zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa stanowi też jedną z gwarancji realizacji zasady równości, tj. równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz przeciwdziała tendencyjności czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Ratio legis art. 61 u.p.z.p. "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, choć nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Zwrot "funkcja terenu" może być wywodzony z pojęć ukształtowanych na gruncie urbanistyki, gdzie sformułowana została teoria miasta funkcjonalnego, w myśl której można na obszarze miasta wyróżniać różne funkcje: mieszkaniową, centrum, przemysłowo-składową, rekreacyjno-wypoczynkową oraz, zasadniczo już poza obszarem miasta – rolniczą. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zamierzona inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji mieszkaniowej, lecz jednocześnie podkreślił, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika nakaz kontynuacji zabudowy nie tylko pod względem funkcji, ale także "parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych". W art. 2 pkt 16 u.p.z.p. pod pojęciem "parametrów i wskaźników urbanistycznych" wskazano "parametry i wskaźniki ustanawiane w dokumentach planistycznych, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 10 ust. 4, art. 16 ust. 2 i art. 40". W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. przewidziano, że podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia (por. § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia). W załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia dokonano w L.p. 1.1 i 1.2. wyraźnego rozróżnienia stosowanego na rysunkach planów zagospodarowania przestrzennego oznaczenia graficznego dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W ocenie Sądu prowadzi to do wniosku, że sposób zabudowy mieszkaniowej – jednorodzinna lub wielorodzinna oznacza dwa różne parametry urbanistyczne w rozumieniu u.p.z.p.. Sąd podkreślił, że na tak rozumiany sposób dokonywania wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i potrzebę uwzględniania w ramach zasady "dobrego sąsiedztwa" także parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne. Dalej wskazano, że ze sporządzonej w toku postępowania przed organem I instancji analizy urbanistycznej wynika jednoznacznie, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej wyłącznie jednorodzinnej. Kolegium pominęło jednak w swych ustaleniach konieczność dokonania prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ograniczając się do stwierdzenia, że zachowana zostanie będzie przez planowaną inwestycję wiodąca funkcja istniejącej zabudowy na analizowanym obszarze. Organ odwoławczy stwierdził następnie, że ustalenia warunków zabudowy nie naruszają interesu osób trzecich, nadto intensywność planowanej zabudowy nie wpłynie na pogorszenie korzystania z gruntów sąsiednich, zaś planowana zabudowa stanowić ma "kompromis pomiędzy możliwym zagospodarowaniem nieruchomości przez wnioskodawcę, a uprawnieniami właścicielskimi". W ocenie Sądu Kolegium nie dokonało prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego w sprawie. Z dołączonych do akt I instancji odbitki typowego projektu budynku mieszkalnego biura projektów Archon oraz mapy bezspornie wynika, że inwestor zamierzał wznieść budynek wielorodzinny, a przed nim zlokalizować parking na 12 pojazdów. Tymczasem celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Zdaniem Sądu nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, gdy z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że działka, na której zaplanowano inwestycję, położona jest w obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna różni się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy. Te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie stanowi kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy zaprojektowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na obszarze, w którym występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. A. D. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego: – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określającego zasadę "kontynuacji zabudowy" poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie stanowi kontynuacji parametrów, cech, wskaźników zabudowy zaprojektowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na obszarze, w którym występuje wyłącznie zabudowa mieszkalna jednorodzinna; – art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji określające zasadę wolności zagospodarowania terenu wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania i prowadzącego do nadmiernie formalistycznego podejścia do zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji ograniczenia zasady wolności zagospodarowania terenu; – art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, w tym dla rozróżnienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczają, że zabudowy te mają różne parametry urbanistyczne, a w konsekwencji wyciągnięcie wniosku, iż brak pomiędzy nimi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo że przepis ten stanowi jedynie o możliwości stosowania mieszanych oznaczeń w projekcie planu miejscowego, a więc nadania większego znaczenia regulacjom rozporządzenia w zakresie "kontynuacji zabudowy" niż przepisom u.p.z.p. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art.153 p.p.s.a. poprzez orzeczenie na podstawie decyzji i załączników do tych decyzji z pominięciem pozostałych materiałów zgromadzonych w aktach sprawy oraz przez niepełne ustalenie i przedstawienie stanu faktyczne i prawnego w uzasadnieniu oraz brak wskazania organowi administracji publicznej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do dalszego postępowania . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Jako nieskuteczne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a konkretnie art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. – poprzez pominięcie części materiału dowodowego, niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz brak w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Formułując powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej nie dokonał ich rozwinięcia w uzasadnieniu podstawy kasacyjnej, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że Sąd wydając wyrok "nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw zaskarżonej decyzji". Niepodanie jakich konkretnie okoliczności faktycznych Sąd Wojewódzki nie uwzględnił oraz jaki to miało wpływ na wyrażoną w zaskarżonym wyroku ocenę prawną – skutkuje tym, że zarzut kasacyjny w tym zakresie nie nadaje się do merytorycznej weryfikacji. Zaznaczyć należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jakie ewentualnie okoliczności faktyczne, które mogłyby być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały pominięte przez Sąd. Nie wykazano również aby błędne były którekolwiek ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wyrokowania. Niezrozumiałe są też uwagi dotyczące braku uchybień proceduralnych w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz prawidłowości sporządzonej analizy urbanistycznej. Jak wynika bowiem z uzasadnienia wyroku, uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., a więc wskutek stwierdzonego przez Sąd Wojewódzki naruszenia przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że nie zostały zakwestionowane wyniki postępowania wyjaśniającego, a zwłaszcza prawidłowość zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wręcz przeciwnie, Sąd jako podstawę faktyczną wyroku przyjął ustalenia organów obu instancji wynikające zasadniczo z załączonej do decyzji analizy urbanistycznej. Wobec niepodważenia podstawy faktycznej wyroku wiążące stały się podane przez Sąd Wojewódzki ustalenia, że: po pierwsze – według analizy urbanistycznej projektowana inwestycja zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej, wyłącznie jednorodzinnej; po drugie – inwestor zamierzał wznieść budynek wielorodzinny, a przed nim zlokalizować parking na 12 pojazdów. W odniesieniu do takiego właśnie stanu faktycznego Sąd Wojewódzki wywiódł niespełnienie warunku przewidzianego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co w rezultacie skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jako niezasadne należało również uznać zarzuty odnoszące się do dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz jego zastosowania w sprawie. Mianowicie zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zamierzenie inwestycyjne zaplanowane przez wnioskodawcę. Powyższe wnioskowanie wyprowadzone zostało z prawidłowej wykładni wymienionego przepisu. Sąd Wojewódzki uwzględniając poglądy ukształtowane w orzecznictwie trafnie przyjął, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest zagwarantowane ładu przestrzennego, określanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Zgodzić się również należało z zawartymi w skardze kasacyjnej ogólnymi uwagami co do interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która musi uwzględniać wymagania nie tylko ładu przestrzennego ale też inne dobra i wartości wskazane w art. 1 u.p.z.p. Niewątpliwie pojęcie "kontynuacja funkcji" nie może być rozumiane w sposób zawężający i ograniczający się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Trafnie autor skargi kasacyjnej odwołał się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wskazano, że nie jest dopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) taka interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu. W istocie w wypowiedziach dotyczących zasady dobrego sąsiedztwa wskazuje się na potrzebę odpowiednio szerokiego określenia obszaru analizowanego, tak aby w każdym przypadku planowanego przedsięwzięcia budowlanego uwzględniony został obszar tworzący urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11). Zasadnie powołano się również na wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10, w którym stwierdzono, że ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Autor skargi pominął jednak, że w stanie faktycznym wymienionej sprawy w analizie obszaru ustalono występowanie obok zabudowy jednorodzinnej także zabudowy wielorodzinnej. Z kolei w innych przypadkach rozpatrywanych w wyrokach sądów administracyjnych zwrócono uwagę, że zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu m.in. zapewnienie powstania na terenach pozbawionych planów zagospodarowania przestrzennego kompleksów zabudowy jednolitych funkcjonalnie i wykluczenie sprzeczności w aspekcie funkcji zabudowy przestrzeni miejskiej. Realizacja tej zasady ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudowę już istniejącą na danym terenie. Dlatego przykładowo wskazuje się, że nie jest obojętne z punktu widzenia planistycznego, czy zabudowa jednorodzinna na określonym obszarze będzie miała charakter zabudowy bliźniaczej, czy też będzie to zabudowa wolnostojąca. Dopuszcza się ponadto budowę obiektów o funkcji uzupełniającej na terenie zabudowanym budynkami jednorodzinnymi (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., II OSK 1095/10, wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2008 r., II SA/Gd 602/07). Podkreślić jednak należy, że wprowadzenie obiektu o nowej funkcji bądź obiektu odmiennego rodzajowo w ramach funkcji mieszkaniowej (zabudowa jednorodzinna, wielorodzinna) wymaga każdorazowo szczegółowej analizy i przedstawienia konkretnej koncepcji co do przyjętych rozwiązań urbanistycznych. W wyroku NSA z 11 marca 2014 r., II OSK 2463/12 nie wykluczono możliwości lokalizowania zabudowy wysokiej (wielorodzinnej) w sąsiedztwie niskiej (jednorodzinnej), gdy jest to podyktowane wynikami przeprowadzanej analizy obszaru. Zaznaczono jednak, że w każdej indywidualnej sprawie organ określający warunki zabudowy musi poddać analizie obszar tworzący urbanistyczną całość, tak aby możliwe było dokonanie rzetelnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy jednoczesnym zachowaniu wymogów wynikających z ustawy. Z kolei w wyroku z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich. Odnosząc powyższe uwagi do stanu rozpatrywanej sprawy – uznać należało, że Sąd Wojewódzki zasadnie zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym samo ustalenie na terenie analizowanym funkcji mieszkalnej, jako dominującej, automatycznie oznaczało dopuszczenie planowanej zabudowy wielorodzinnej. Tymczasem rzeczą organów obydwu instancji było uwzględnienie wszystkich istotnych elementów charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze. Skoro w analizie ustalono, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to dla dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej niezbędne było wykazanie, że mimo takiego rozwiązania zachowana będzie harmonia w ładzie przestrzennym oraz uwzględnione zostały wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Brak takich ustaleń i oceny odpowiadającej wymogom zasady dobrego sąsiedztwa dawał Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom kasacyjnym sformułowanym w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki trafnie w konsekwencji przyjął, że nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdy planowana zabudowa wielorodzinna ma być zlokalizowana na obszarze zabudowanym wyłącznie budynkami jednorodzinnymi. Słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, że niewystarczające było ustalenie wyłącznie kontynuacji w zakresie funkcji mieszkaniowej w obszarze analizowanym, lecz konieczne było uwzględnienie również innych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Z tych wszystkich względów nie doszło do naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów wymienionych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się co do wskazań zawartych w zaskarżonym wyroku, to zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ odwoławczy ma obowiązek przy ponownym rozpoznawaniu odwołania uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Sąd Wojewódzki. Oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym – związanym głównie z treścią analizy – nie będzie w sprawie spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., warunkująca ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Mając zatem to na uwadze organ odwoławczy podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu w takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki nie miał obowiązku czynienia bardziej szczegółowych wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.