IV SA/Po 82/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk–Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. uchyla decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarżącego W. Ś. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...].03.2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania W. Ś. z dnia [...].07.2007 r. – od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...].07.2007 r. nr [...]. [...] – [...], którą nakazano W. M. "zamurować wszystkie otwory (okna i otwory wentylacyjne) znajdujące się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego głównego z oficyną usytuowanego na nieruchomości położonej w G. przy [...] (dz. nr [...], ark [...]) od strony nieruchomości położonej w G. przy [...] (dz. nr [...], ark. [...]) w terminie do [...].09.2007" – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wykonania obowiązku i w tym zakresie wyznaczył termin 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji (drugoinstancyjnej), a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję opisaną wyżej wydano w następujących okolicznościach sprawy. - [...].07.2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wydał decyzję nr [...]. [...] – [...] nakazującą W.Ś. zamurowanie wszystkich otworów (okien, otworów wentylacyjnych), o czym była mowa wyżej na nieruchomości przy [...] od strony pl. [...]. Od powyższej decyzji złożył odwołanie W. Ś. i to dnia [...].07.2007 r. W wyniku rozpoznania odwołania: - Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. Z treści decyzji drugoinstancyjnej wynikało, że zgodnie z art. 45 ustawy z dnia [...].07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2003 nr 162 poz. 1568 ze zm.) to wojewódzki konserwator zabytków jest organem właściwym do wydania decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowania terenu albo decyzji zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, w przypadku wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od powyższej decyzji złożona przez A. B. - współwłaściciela nieruchomości położonej przy [...](dz. nr [...], ark. [...]) została odrzucona postanowieniem z [...].11.2007 r. wobec nieziszczenia wpisu. Kolejną decyzję dotyczącą przedmiotowej sprawy wydał - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia [...].10.2011 r. nr [...], który stwierdził nieważność decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2007 r. nr [...] Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy: - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał decyzje własną z dnia [...].10.2011 r. w mocy. Stwierdzenie nieważności decyzji WWINB z [...].08.2007 r. spowodowało, że ostatecznie po powtórnym rozpoznaniu odwołania od decyzji PINB z [...].07.2007 r. doszło do wydania decyzji WWINB z [...].03.2012r. nr [...] opisanej na wstępie utrzymującej nakaz zamurowania otworów okiennych i wentylacyjnych na granicy działek [...] i [...], a zmieniającej wyłącznie termin wykonania tegoż obowiązku. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ II instancji ustalił, że na działce nr [...] art. [...] przy pl.[...] posadowiony jest budynek mieszkalny (budynek główny z oficynami). Kamienica przy [...] [...] usytuowana na działce nr [...] KM [...], posadowiona w 1882 roku wg projektu R. T., decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...].12.2000 r. została wpisana do rejestru zabytków pod nr [...] Natomiast nieruchomość przy [...] znajduje się w zabytkowym układzie urbanistycznym, który decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].01.1956 r. został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] W prowadzonym postępowaniu ustalono, że w budynku głównym od strony działki sąsiedniej (dz. nr [...]) znajduje się 10 otworów okiennych i 6 wentylacyjnych, zaś w oficynie od strony działki [...] znajdują się 3 okna i 5 otworów wentylacyjnych. Otwory okienne mają różną wielkość, usytuowane są bez żadnej symetrii i harmonii co przedstawia materiał fotograficzny zgromadzony przez organu I instancji. Z zebranych w toku postępowania przez PINB kserokopii zbiorów Muzeum Początków Państwa Polskiego w G. i zasobów archiwalnych Starostwa Powiatowego w G. (vide: m.in. dokumentacja posesji z 1883 r.) wynika, że nieruchomość przy [...] oznaczona była jako działka nr [...] (obecnie dz. [...], arkusz [...]) a nieruchomość przy [...] oznaczona była jako dz. nr [...] (obecnie dz. nr [...], arkusz [...]). Teren ten oznaczono jako "T". Parcela oznaczona obecnie nr 2 zabudowana była od frontu budynkiem mieszkalnym z oficynami. Na parceli oznaczonej obecnie nr 3 w części frontowej znajdował się budynek mieszkalny z oficyną, rozebrany na mocy decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 21.08.1946 r. nr [...] i zarządzenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 16.04.1959 r. nr [...] Budynki nie były usytuowane w zabudowie zwartej – pomiędzy nimi (na terenie parceli nr 3) była przestrzeń o szer. 3,22 m (vide: mapa z 1957 r.). Zarówno budynek główny jak i oficynę na parceli nr 2 zaprojektowano w granicy z działką nr [...]. Budynek frontowy z oficyna zaprojektowano pod kątem względem siebie (vide: dokumentacja z 1882 r.). Jednak analiza zdjęć i późniejszych map pozwala przyjąć, że ścianę poprowadzono prostopadle do ulicy na całej długości budynku i oficyny. Z dokumentacji budynku wynika, że w żadnej ze ścian szczytowych nie zaprojektowano otworów okiennych czy wentylacyjnych. Również z mapy sytuacyjnej z 1984 r. stanowiącej załącznik do pozwolenia na budowę budynku na działce nr [...] wskazuje się ścianę szczytową budynku posesji nr 2 jako "ścianę bez otworów". Organ podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się pozwolenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].10.1956 r. na wykucie w murze ogniochronnym otworu okiennego dla naświetlenia kuchni lokalu nr 15 w budynku przy posesji nr 2 dla pana J. O. W samym pozwoleniu zawarto jednak ostrzeżenie, że: "pozwolenie jest odwołalne i na tutejsze zarządzenie należy otwór okienny zamurować". W aktach zgromadzonych przez PINB w G. znajdują się też kserokopie innych wniosków o pozwolenie na wykucie okien w ścianie szczytowej, brak jednak odpowiedzi na wnioski. W piśmie z dnia [...].09.1950 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. wniosło o wyrażenie zgody na wybicie w ścianie szczytowej 10 otworów na wyciory kominowe – miejscowy Nadzór Budowlany odmówił wyrażenia zgody. Wezwani przez organ powiatowy (m.in. lokatorzy poszczególnych lokali) nie posiadali konkretnej wiedzy odnośnie daty wykonania otworów. Na podstawie złożonych wyjaśnień i innych dokumentów najbardziej prawdopodobne wydaje się, że otwory powstawały od lat 50 – 90 ub. wieku. Dokonując analizy przepisów prawnych na przestrzeni czasu w jakiej posadowiono obiekt i jego istnienia organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16.02.1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216 ze zm.) budynki ogniotrwałe wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jak też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej niż 4 metry od tej granicy powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniotrwały bez otworów okiennych i próżni, grubości równającej się co najmniej długości 1 cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje. Rozporządzenie uchylone zostało ustawą z dnia 31.08.1961 r. prawo budowlane (Dz.U. z 1961 r., Nr 7, poz. 46). W myśl dalej obowiązujących przepisów zgodnie z art. 20 ust. 3 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29.06.1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego (Dz.U. z 1966 r., Nr 26, poz. 157 ze zm.) odległość wolnostojącego budynku zwróconego do sąsiedniego budynku ścianą przeciwpożarową nie mogła być mniejsza niż 3 m. Kolejne rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 ze zm.) uzależniało odległość ściany budynku od granicy od stopnia uciążliwości. Przy zaliczeniu przedmiotowego budynku do kategorii UI – obiekty i urządzenia mało uciążliwe – minimalna odległość w metrach winna wynosić 15 m (tabela nr 10). Wreszcie rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140, ze zm.) oraz aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie zezwalają na sytuowanie otworów w ścianie budynku znajdującego się w granicy z działką sąsiednią (§ 12 obu rozporządzeń zezwala na sytuowanie budynku w granicy działki przy spełnieniu dodatkowych wymagań i w przypadku gdy jest to ściana bez otworów). Wedle powyższego poza sporem zdaniem organu odwoławczego pozostaje, że w analizowanym okresie (lata 50-90 ub. wieku) nie było aktu prawnego zezwalającego na wykucie otworów (okiennych czy wentylacyjnych) w ścianie szczytowej budynku usytuowanego w granicy. Stąd wszystkie otwory okienne i wentylacyjne jako wykonane samowolnie z naruszeniem prawa i nie możliwe do zalegalizowania należało zamurować. Ze względu na upływ terminu wyznaczonego w zaskarżonej decyzji PINB w G., organ odwoławczy postanowił skorzystać z możliwości wydania rozstrzygnięcia kasacyjno-reformacyjnego i orzekł jak w rozstrzygnięciu z [...].03.2012 r. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł W. Ś. zarzucając jej naruszenie art. 7 Kpa poprzez nieuwzględnienie w sprawie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz naruszenie art. 77 § 1 Kpa poprzez nie zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności dowodów na okoliczność, czy w momencie wpisywania do budynku przy [...] do rejestru zabytków w dniu 22.12.2000r. w elewacji szczytowej było 10 otworów okiennych i 6 otworów wentylacyjnych oraz w zachodniej elewacji oficyny zachodniej 3 otwory okienne i 5 otworów wentylacyjnych. W istocie zarzuty skarżącego sprowadzały się do tego, że skoro do wybicia otworów okiennych i wentylacyjnych doszło przed wpisaniem kamienicy do rejestru zabytków, to obecnie już po jej wpisaniu, nakazywanie zamurowywania otworów jest niedopuszczalnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Również uczestnik postępowania A. B. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 399/12 zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270) dalej Ppsa do czasu zakończenia sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. VII SA/Wa 494/12 ze skargi W. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z [...].10.2011r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji WWINB z [...].08.2007r. nr [...] Ponieważ dnia 10.10.2012r. pod sygn. VII SA/Wa 494/12 zapadł wyrok uchylający decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego opisane wyżej i wyrok ten jest prawomocny (vide k. 97 akt), dnia 22.01.2013r. podjęto postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zaskarżoną decyzję należało uchylić jednakże nie z powodów podniesionych w skardze. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. Nr 153 poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 Ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję należało stwierdzić, że decyzja II instancji z [...].03.2012r. nr [...] jest drugą decyzją w tej samej sprawie bowiem na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił obie decyzje GINB orzekające o nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] pozostają w obrocie prawnym dwie decyzje drugoinstancyjne w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji PINB w G. z dnia [...].07.2007r. nr [...], w której nakazano zamurowanie otworów okiennych i wentylacyjnych w budynku położonym na nieruchomości w tejże decyzji opisanej. Pierwsza decyzja z [...].08.2007 r. nr [...], w której uchylono decyzję z [...].07.2007 r. PINB w całości i umorzono postępowanie I instancji. Druga decyzja z [...].03.2012 r. nr [...] w której utrzymano decyzję z [...].07.2007 r. PINB w części nakazującej zamurowanie otworów w budynku, a uchylono decyzję odnośnie terminu w jakim należy to zrobić i orzeczono o innym terminie. W istocie taka sytuacja stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, jednakże w ocenie Sądu kontrolującego niniejszą sprawę tak poważne konsekwencje winny dotyczyć decyzji, którą organ podejmuje w sposób zawiniony bez wszechstronnego rozważenia sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydawał decyzję [...].03.2012 r. kiedy uzyskał wiedzę o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...].08.2007 r. Do uchylenia decyzji stwierdzających nieważność decyzji z [...].08.2007 r. doszło dnia [...].10.2012 r. w wyroku WSA w Warszawie sygn. VII SA/Wa 494/12, a więc WWINB w dacie [...].03.2012r. nie mógł przewidywać, że ostatecznie dojdzie do sytuacji, że pozostaną w obrocie prawnym jego dwie decyzje. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. VII SA/Wa 494/12 z 10 października 2012 r. jest prawomocny, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działaniem, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 Ppsa). Wprawdzie omawiany wyrok dotyczył postępowania nadzwyczajnego, w którym stwierdzono nieważność decyzji WWINB z [...].08.2007 r. nr [...], to jednak kasując decyzje GINBU Sąd wyraził pogląd, że bez oceny tego, czy w okolicznościach sprawy możliwa była ingerencja nadzoru budowlanego, nie jest możliwa prawidłowa ocena decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu. Dalej Sąd stwierdził, że "tylko merytoryczna ocena dopuszczalności ingerencji nadzoru budowlanego, w zakresie w jakim miało to miejsce po myśli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. da podstawę dla oceny dopuszczalności jej uchylenia i umorzenia postępowania, w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym". Powyższe stwierdzenia dają asumpt, aby przy kontroli decyzji z dnia [...].03.2012r. nr [...] Sąd zastosował art. 135 Ppsa. Art. 135 stanowi, że "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Z tych też powodów Sąd uznał, że należało uchylić decyzję organu odwoławczego z [...] sierpnia 2007 r. nr [...], w której to decyzji organ uchylił decyzję pierwszoinstancyjną z [...].07.2007r. PINB w G., tylko dlatego, że uznał, iż właściwym organem dla wydawania nakazów będzie Wojewódzki Konserwator Zabytków. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że również organy właściwe dla ochrony zabytków nie uznały się za właściwe do załatwienia istoty sprawy (vide decyzja Prezydenta Miasta G. nr [...] – k.73). Powyższa sytuacja nakłada na Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązek sprawdzenia czy faktycznie postępowanie przed organami ochrony zabytków w przedmiotowej sprawie się nie toczy i w przypadku potwierdzenia tegoż podjęcie działań należnych do nadzoru budowlanego. Nie można bowiem podzielić wywodów skarżącego, że wpisanie obiektu do rejestru zabytków dnia [...].12.2000 r. pod nr [...] sanuje roboty budowlane wykonane z naruszeniem przepisów prawa budowlanego bądź przepisów wykonawczych do tegoż prawa wykonane przed wpisaniem obiektu do rejestru zabytków. Jest również bez znaczenia dla istoty sprawy, czy wybicie otworów w ścianie przylegającej do granicy wykonane zostało przez najemców czy właściciela, czy nawet za ułomnym zezwoleniem organu nazywane odwołalnym. Jak wykazał prawidłowo WWINB w decyzji z dnia [...].03.2012 r. na przestrzeni lat nie było aktu prawnego zezwalającego na wykucie otworów (okiennych czy wentylacyjnych) w ścianie budynku usytuowanego w granicy. Skoro do takiej sytuacji doszło organy nadzoru budowlanego są władne do nałożenia obowiązków wykonania czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru budowlanego podejmując określone rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane winny mieć na uwadze, że od [...].12.2000 r. obiekt, w którym maja być przeprowadzone roboty budowlane podlega ochronie konserwatorskiej i żadne prace w tych obiektach nie mogą być wykonywane bez zgody organów konserwatorskich. Nie można podzielić zarzutów skarżącego, że organy nakazując właścicielowi zamurowanie wykutych otworów w ścianie szczytowej przy granicy działki, a więc doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem narusza przepisy art. 7 Kpa. W stosowaniu przepisów prawa budowlanego za słuszny interes obywateli należy uznać interes niestojący w sprzeczności z prawem. Jak wynika z dokumentacji budynku, żadnej ze ścian szczytowych nie zaprojektowano otworów okiennych i wentylacyjnych. Wykucie ich przez lokatorów wbrew obowiązującym przepisom prawa nie może korzystać z ochrony, a rzeczą organów rozstrzygających sprawę i wreszcie wykonawcy winno być wybranie takiego sposobu wykonania robót, które pozwolą na odpowiednią wentylację pomieszczeń. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 135 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. MZ