IV SA/Po 178/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w O. W. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca [...] r. nr [...] w przedmiocie opłat za świadczenia w przedszkolach, dla których organem prowadzącym jest Gmina K. oddala skargę Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Prokurator Okręgowy w O. W. (dalej Prokurator) działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2002 r., nr 21, poz. 206 ze zm.) oraz art. 3 §2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach dla których organem prowadzącym jest Gmina K. (dalej uchwała z dnia 31 marca 2011 r.). Uchwale z dnia [...] marca 2011 r. Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej uso) polegające na: - naruszeniu zasady ekwiwalentności świadczeń i ustaleniu opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowane w wymiarze ponad 5 godzin dziennie w ten sposób, że wysokość tej opłaty powiązano z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę, natomiast nie skorelowano wysokości tej opłaty z rzeczywistymi kosztami świadczenia usługi, - uregulowaniu uchwałą kwestii zawierania umów cywilno-prawnych pomiędzy dyrektorami przedszkoli a rodzicami (opiekunami prawnymi) dzieci, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego we wskazanym przepisie ustawy. W oparciu o przedstawione zarzuty na podstawie art. 147 § 1 ppsa Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że uchwałą z dnia [...] marca 2011 r. Rada Miejska w K. (dalej Rada Miejska) ustaliła wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym wymiar zajęć w wymiarze 5 godzin dziennie w następujący sposób: 1) za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze udzielane w wymiarze do dwóch godzin dziennie - w wysokości 7,22% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia [...] października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, miesięcznie, 2) za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze udzielane w wymiarze powyżej dwóch godzin dziennie - w wysokości 9,38% minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie, 3) za świadczenia pielęgnacyjne - w wysokości 1,81% minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie, 4) za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze udzielane poza czasem pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanym w umowie - w wysokości 0,58% stawki opłaty, o której mowa w pkt 1, za godzinę, 5) za świadczenia opiekuńcze udzielane poza czasem pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanym w umowie, poza godzinami funkcjonowania przedszkola - w wysokości 0,08% stawki opłaty, o której mowa w pkt 1, za godzinę. Zgodnie z §2 pkt 4 uchwały z [...] marca 2011 r. wysokość opłat, o których mowa, zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 groszy i więcej podwyższa się do pełnych złotych. Zgodnie z § 3 uchwały z [...] marca 2011 r. szczegółowe warunki udzielania świadczeń przez przedszkola oraz sposób pobierania za nie opłat określą umowy cywilno-prawne zawierane pomiędzy dyrektorami przedszkoli a rodzicami (opiekunami prawnymi) dzieci. Zaskarżona uchwała ma charakter obowiązkowy i stanowi akt prawa miejscowego, albowiem jest adresowana do wszystkich mieszkańców Gminy K., których dzieci objęte są wychowaniem przedszkolnym i nakłada na bliżej nieokreślone podmioty obowiązek ponoszenia na rzecz gminy opłat z tego tytułu. Opłaty te mają charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem korzystania z usług świadczonych przez przedszkola. W ocenie Prokuratora, w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 uso konieczne jest precyzyjne określenie wymiaru i jakości świadczeń w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Dlatego też w uchwale podejmowanej w wykonaniu upoważnienia z art. 14 ust. 5 uso należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacone świadczenie składa. Ustalając wysokość opłat rada gminy nie ma pełnej swobody w jej kształtowaniu, albowiem zasada ekwiwalentności wymaga, aby każda opłata dotyczyła konkretnego świadczenia i była wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia usług. Uchwała z dnia [...] marca 2011 r. powyższych standardów nie spełnia, wprowadza bowiem opłatę odnoszącą się do minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na dany rok i nie jest w żaden sposób skorelowana z faktycznymi kosztami świadczonych usług. Sposób ustalenia opłaty w powiązaniu z najniższym wynagrodzeniem za pracę powoduje nadto jej automatyczny wzrost w przypadku wzrostu wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę i to bez jakiegokolwiek powiązania z kalkulacją ekonomiczną świadczonych usług. W praktyce stosowanie zaskarżonej uchwały spowodowało nieuzasadniony kalkulacją ekonomiczną wzrost wysokości opłaty w związku z samym faktem wzrostu kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę ze 1386 zł w roku 2011 do kwoty 1500 zł w roku 2012. Można przypuszczać, że w roku 2013 nastąpi kolejny, automatyczny wzrost opłat w związku z tym, że minimalne wynagrodzenie za pracę wynosi obecnie 1600 zł. Zdaniem Prokuratora, za niedopuszczalne w świetle przepisów uso uznać należy również zaokrąglanie opłaty do pełnych złotych. Taki zabieg powoduje bowiem faktyczny wzrost opłaty ponoszonej przez rodziców za świadczenia przedszkoli i pozostaje w sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń. Również §3 uchwały z [...] marca 2011 r., zawierający regulację dotyczącą zawierania umów cywilno-prawnych pomiędzy dyrektorami przedszkoli a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka, niewątpliwie wykracza poza upoważnienie ustawowe i nie może być przedmiotem regulacji dokonanej przez organ samorządu gminy. W ocenie Prokuratora, wyeliminowanie wadliwych unormowań uchwały z dnia [...] marca 2011 r. czyni bezcelowym jej funkcjonowanie w pozostałym zakresie. W związku z tym uzasadnione było zaskarżenie uchwały w całości (k. 4-7 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2013 r. Burmistrz Kępna (dalej Burmistrz) wniosła o jej oddalenie w całości. Zdaniem Burmistrza, z treści art. 14 ust. 5 uso nie wynika, że opłata za świadczenia przedszkolne ma być ceną odpowiadającą w całości czy też w określonej części wydatkom ponoszonym przez organ gminy. Artykuł ten nie określa reguł, według których ma być ustalana opłata i nie nawiązuje przy ustalaniu jej wysokości do wysokości ponoszonych przez przedszkola kosztów za świadczone usługi opiekuńczo-wychowawcze. Ustawodawca w art. 14 ust. 5 uso pozostawił organom samorządu gminnego swobodę w zakresie ustalania ww. opłat. Z brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 uso wynika, że czas bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Oznacza to, że organ gminy może za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu ustalić opłaty lub nie, oraz ustalić je w określonej przez siebie wysokości. Organ samorządu ma przy realizacji swoich zadań znaczny stopień swobody we wprowadzaniu regulacji, najlepiej odpowiadających lokalnym stosunkom społecznym. Ustalenie wysokości opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowane w wymiarze ponad 5 godzin dziennie w powiązaniu z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę nie stanowi rażącego naruszenia przez Radę Miejską art. 14 ust. 5 uso, polegającego na naruszeniu zasady ekwiwalentności świadczeń. Jest to bowiem tylko techniczny sposób ustalenia wysokości tych opłat. Ustawodawca w art. 14 ust. 5 uso pozostawił organom samorządu gminnego swobodę w zakresie ustalania ww. opłat, nie narzucając sposobu ich ustalania, nie wskazując wyraźnie, że ma być to opłata ustalona w sposób kwotowy, a tym samym nie zakazując ustalenia tej opłaty w sposób procentowy. Ponadto, ustalenie przez Radę Miejską wysokości tej opłaty w powiązaniu z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę nie oznacza, że opłata ta ma charakter nieekwiwalentny w stosunku do uzyskanych świadczeń. Rzeczywiste koszty świadczeń udzielanych przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina K., znacznie przewyższają bowiem wysokość opłat wnoszonych przez rodziców. Nawet minimalny wzrost tej opłaty spowodowany technicznym zabiegiem jej zaokrąglenia nie powoduje, że pokrywa ona rzeczywiste koszty związane z udzielaniem ww. świadczeń. Nie można więc w takiej sytuacji mówić o naruszeniu zasady ekwiwalentności świadczeń. Odnosząc się do zarzutu niezgodności z prawem §3 uchwały z 31 marca 2011 r. Burmistrz stwierdził, że regulacja ta nie wpływa znacząco na treść zaskarżonej uchwały, nie kształtując bezpośrednio sytuacji prawnej osób trzecich, może zatem stanowić, co najwyżej, nieistotne naruszenie prawa. Takie wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia nie stanowi o naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Zakwestionowane w skardze postanowienie §3 uchwały z [...] marca 2011 r. stwierdzające, że szczegółowe warunki udzielania świadczeń oraz sposób pobierania za nie opłat określą umowy cywilnoprawne zawierane pomiędzy dyrektorami przedszkoli a rodzicami (opiekunami prawnymi) dzieci, ma charakter wyłącznie informacyjny i porządkujący, a jego zamieszczenie w uchwale nie stanowi istotnego naruszenia prawa (k. 12-18 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy z dnia 20.06.1995 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2011 r., nr 270, poz. 1599 ze zm.) stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach, dla których organem prowadzącym jest Gmina K.. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 26 maja 2011 r., nr 145, poz. 2335. Dotyczy więc jej stan prawny obowiązujący od 1 września 2010 r., zgodny z brzmieniem ustalonym w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2010 r., nr 148, poz. 991). Art.14 ust. 5 uso zmieniony przez art. 1 pkt 3 lit. "b" ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. zmieniającej ustawę z dniem 1 września 2010 r. stanowi: "Organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art.6 ust.1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art.6 ust.1 pkt 2". Art. 6 ust. 1 pkt 2 uso określa ramy świadczeń udzielanych przez przedszkola i stanowi, że przedszkole: "zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie". Tak brzmiące przytoczone wyżej przepisy wprowadzają zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W ramach tych pięciu godzin przedszkole powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Natomiast usługi świadczone powyżej 5 godzin, bądź powyżej godzin ustalonych jako bezpłatne przez organ prowadzący, podlegają już opłacie. Sąd kontrolujący zaskarżoną uchwałę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, że "w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 uso, nie ma znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu (...) Zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 uso). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego nakładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. 2009 r., nr 4, poz. 417). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców". Przenosząc powyższe rozważania na kanwę kontrolowanej sprawy należało stwierdzić, że Prokurator niezasadnie zarzuca, że koniecznym jest wskazanie zakresu i rodzaju świadczeń realizowanych przez przedszkole w części objętej opłatą, podanie czy realizują one podstawę programową wychowania przedszkolnego, czy też w tej podstawie się nie mieszczą. Skoro organ prowadzący używa sformułowania w §2 ust. 1 uchwały z dnia [...] marca 2011 r. w czasie "przekraczającym wymiar zajęć" oznacza to, że po 5 godzinach zajęcia mogą dotyczyć zajęć wykraczających poza tę podstawę. Zresztą analiza załącznika nr 1 do rozporządzenia MEN z 23 grudnia 2008 r. pozwala na stwierdzenie, że podstawa programowa wskazana w rozporządzeniu jest na tyle rozbudowana co do treści, formy określenia warunków i sposobów realizacji, że organowi prowadzącemu placówkę trudno byłoby wskazać rodzaj zajęć wykraczających poza tę podstawę. Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego, że skoro opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny to przy ustalaniu opłaty ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń byłoby uzasadnione gdyby prowadzący placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, jak i koszty osobowe i rzeczowe. Opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola powinna być uzależniona od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, baza orzeczeń NSA). Z tych też powodów Sąd nie podzielił zarzutu Prokuratora odnoszącego się do naruszenia zasady ekwiwalentności świadczeń i ustalenia opłaty w sposób wykraczający poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Art. 5 ust. 5 uso stanowi, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Świadczenia za prowadzenie przedszkola są bezpłatne w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie (art. 6 ust. 1 pkt 2 uso) natomiast możliwość ustalenia opłat ponad ten czas przewiduje art. 14 ust. 5 uso. Nie można wykluczyć, że ustalone opłaty w całości pokrywałyby koszty udzielonych świadczeń i wówczas organ prowadzący zobowiązany byłby przedstawić stosowną kalkulację. Jednak w zaskarżonej uchwale w §2 koszty jednostkowe stanowią określony ułamek procentu minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. 2002 r., nr 200, poz. 1679). Jak zostało to wskazane w odpowiedzi na skargę, średni koszt jednej godziny zajęć na jedno dziecko wykraczających poza podstawę programową wynosił 3,64 zł w 2011 r., a zaskarżona uchwała określa stawki opłat w wysokości 7,22% najniżej krajowej za pobyt do 2 godzin dziennie w skali miesiąca i 9,38 % za pobyt powyżej 2 godzin dziennie (max. 4 godziny dziennie) w skali miesiąca, co w przeliczeniu na jedną godzinę wynosi odpowiednio 2,52 zł za godzinę przy pobycie do 2 godzin poza podstawę i odpowiednio 1,55 zł za godzinę przy pobycie powyżej 2 godzin (do 4 godzin) poza podstawę. Tak samo z załączonych do akt sprawy kalkulacji opłat ponoszonych przez Gminę K. z tytułu prowadzenia przedszkoli (k. 38-49 akt sądowych) wynika, że wkład opiekunów prawnych ma jedynie charakter procentowy w odniesieniu do świadczonych usług. Procent pokrycia stawką opłat kosztów wyliczonych do opcji 2 godzin dziennie powyżej podstawy programowej w latach 2011, 2012 i 2013 ulega nieznacznemu zmniejszeniu i wynosił oraz wynosi odpowiednio 61,73%, 61,66%, 60,41%. Z kolei procent pokrycia stawką opłat kosztów wyliczonych do opcji 4 godzin dziennie powyżej podstawy programowej za lata 2011 -2013 wynosił odpowiednio 40,10%, 40,05%, 39,24%. Minimalny wzrost opłaty spowodowany technicznym zabiegiem jej zaokrąglenia o czym stanowi §2 ust. 4 uchwały z [...] marca 2011 r. nie powoduje, że opłata ta pokrywa rzeczywiste koszty udzielanych świadczeń. W ocenie Sądu na uwagę nie zasługiwał również zarzut nieważności §2 ust. 1 uchwały z 31 marca 2011 r. w zakresie mechanizmu odniesienia wysokości świadczeń opiekuńczo-wychowawczych do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wprowadzony zapis, w ocenie Sądu, ma na celu możliwą aktualizację opłaty z uwagi na wzrost cen bez konieczności ciągłych zmian uchwały. Skoro art. 14 ust. 5 uso upoważnia organ do ustalenia wysokości opłaty, to uznać również należy, że organ upoważniony jest do ustalania zasad waloryzacji tej opłaty. W przedmiotowej sprawie wysokość opłaty odniesiona została do minimalnego wynagrodzenia za pracę. Tak ustalona waloryzacja w żadnym stopniu nie może wpłynąć na ocenę, że opłata ta nadal ma wymiar procentowy, a ponadto przedszkola pobierające opłatę nie będą uprawnione do samodzielnego ustalania wzrostu opłaty, lecz będą zobligowane stosować powszechnie dostępne i jednolite wskaźniki. Za nieuzasadniony należało uznać również zarzut dotyczący nieważności §3 uchwały z [...] marca 2011 r. Przepis ten w ocenie Sądu określa jedynie techniczny sposób zawarcia umowy oraz sposobu pobierania opłat za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze. Z jego treści nie wynika, aby miał on stanowić podstawę czy też umocowanie do autonomicznego określania przez dyrektorów przedszkoli warunków udzielania świadczeń przedszkolnych. Analizowany zapis uchwały nie narusza ani konstytucyjnej zasady praworządności, ani nie przekazuje upoważnienia ustawowego do tworzenia prawa na inne podmioty nie mające w tym przedmiocie kompetencji. Dlatego zasadnie Burmistrz w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że omawiany przepis ma wyłącznie charakter informacyjny i porządkujący. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.