II SA/Rz 27/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 27/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi B. C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z [...] września 2012 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzje te wydane zostały w następującym stanie sprawy: Podaniem z 19 czerwca 2012 r. Fabryka "[...]" S.A. z siedzibą w L. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie budynku handlowo-usługowo-biurowego z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. 439/3 w B. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z [...] lipca 2012 r. Wójt Gminy [...] ustalił dla inwestora warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana: "K.p.a."). W uzasadnieniu powyższej decyzji podano, że inwestycja przewidziana jest do realizacji na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym wniosek inwestora dotyczył części położnej poza planem. Projekt decyzji opracowała uprawniona osoba i poddano go uzgodnieniu ze Starostą Powiatu [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz Marszałkiem Województwa [...] w zakresie melioracji wodnych. Co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Teren ma dostęp do drogi wojewódzkiej przez istniejące drogi wewnętrzne (zakładowe). Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, ponieważ stanowi grunt rolny klasy VI. Przepisy odrębne nie sprzeciwiają się jej realizacji. Inwestycja nie jest zaliczana do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Odwołanie od ww. decyzji wniosła B. C. Strona zarzuciła, że decyzja nie spełnia wszystkich wymagań określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie z 2003") oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Nie określono bowiem procentu zabudowy do powierzchni działki, a także linii zabudowy, ilości miejsc parkingowych i warunków przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej. Decyzji nie nadano również numeru z rejestru decyzji o warunkach zabudowy, co ma świadczyć o tym, że nie została do takiego rejestru wprowadzona. Po rozpatrzeniu w/w odwołania decyzją z [...] września 2012 r. SKO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 oraz art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, zwana dalej Upzp) , utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z kolei stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 Upzp zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Następnie cytując art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 oraz art. 56 Upzp Kolegium przedstawiło przesłanki warunkujące dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy podkreślając, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Mając na względzie powyższe SKO uznało, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Spełnia ona wymogi określone w art. 54 Upzp, jak też w rozporządzeniu z 2003. Specyfika planowanej inwestycji polega na tym, że przeważająca jej część przewidywana jest do zlokalizowania na obszarze objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Poza nim znajduje się niewielki fragment objęty rozpoznawanym wnioskiem. Wobec tego w ocenie organu odwoławczego zakres ustaleń zawartych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, odnoszący się jedynie do tego niewielkiego fragmentu całego zamierzenia inwestycyjnego, nie musi wyczerpywać wszystkich wymogów określonych w cyt. rozporządzeniu. Przy takim założeniu organ I instancji w ocenie Kolegium zasadnie uznał, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 Upzp. Odnosząc się do zarzutów odwołania wszystkie uznane zostały za niezasadne. W § 2 pkt 3 rozporządzenia z 2003 dopuszczono określenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. W zaskarżonej decyzji powierzchnię zabudowy wyznaczono na poziomie 40 % powierzchni wyznaczonego terenu inwestycji. Zasadnie odstąpiono od ustalenia linii zabudowy, ponieważ wymagała tego specyfika inwestycji. Teren inwestycji położony jest poza linią zabudowy od drogi wojewódzkiej. Z tych samych względów organ I instancji nie wskazał lokalizacji miejsc postojowych na terenie objętym decyzją stwierdzając, że obsługa komunikacyjna terenu w zakresie miejsc postojowych odbywać się będzie z istniejących i projektowanych parkingów na części nieruchomości znajdującej się poza terenem inwestycji. Z kolei ustalony w decyzji sposób obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, przy wykorzystaniu infrastruktury zakładowej, nie wymagał uzyskania odrębnych warunków przyłączeń do sieci. Decyzja zawiera prawidłowe załączniki, w tym graficzny opracowany na mapie o odpowiedniej skali. W sposób prawidłowy nadano jej także numer, zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67). Skargę od decyzji SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła B. C. Strona skarżąca nie neguje zasadności wydania zaskarżonej decyzji. Domaga się jednak, aby odpowiadała ona wymogom prawa. Wyraża ocenę, że SKO nadinterpretowało przepisy właściwych aktów wykonawczych do Upzp, w szczególności § 2 pkt 3 rozporządzenia z 2003 w zakresie wyznaczania linii zabudowy, a także oceny wydolności istniejącej infrastruktury technicznej w związku z istniejącymi przyłączami. Sformułowała ponownie również zarzut nieoznaczenia decyzji numerem z rejestru decyzji o warunkach zabudowy. Na tej podstawie B. C. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Reguły orzekania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy określają przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp). W myśl art. 59 ust. 1 Upzp zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z treści art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 Upzp wynika bezspornie, że postępowanie w sprawie o wydanie warunków zabudowy wszczyna się na żądanie inwestora. W sprawie wniosek wszczynający postępowanie został sygnowany przez Fabrykę "[...]" S.A. w L. Rzecz jednak w tym, że wniosek ten został opatrzony nieczytelnym podpisem, z którego w żaden sposób nie wynika, kto w imieniu inwestora wniosek ten podpisał i czy była to osoba legitymowana do działania w imieniu inwestora. Z oznaczenia inwestora wynika, że jest nim spółka akcyjna, przeto osoba prawna. Skoro ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji administracyjnej, to w sprawie miały zastosowanie przepisy K.p.a. Z mocy art. 30 § 3 K.p.a. strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W sprawie występuje zasadnicza wątpliwość, czy wniosek wszczynający postępowanie mógł wywołać zamierzone skutki prawne, a osoba, która podpisała ten wniosek była uprawniona do reprezentowania Fabryki "[...]" S.A. Brak wyjaśnienia tej kwestii oznacza, że Wójt Gminy [...] wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., z których wynika nakaz podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie ustalił zdolności do czynności prawnych osoby, która złożyła imieniem inwestora wniosek. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak takiej zdolności czyniłby zasadny pogląd o braku dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie osoby, która nie jest uprawniona do reprezentacji strony, będącej osobą prawną. Uchybienia powyższego nie dostrzegło Kolegium kontrolując w postępowaniu odwoławczym decyzję wójta. Już tylko to dostrzeżone chybienie czyni uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Zgodnie z art. 60 ust. 1 Upzp decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z kolei art. 53 ust. 4 pkt 6 Upzp, stosowany do warunków zabudowy odpowiednio, wymienia jako organy uzgadniające w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami - organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Z mocy art. 53 ust. 5 Upzp wynika, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych do Starosty [...], który takie uzgodnienie zawarł w postanowieniu z [...] lipca 2012 r. Gdy chodzi o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie melioracji wodnych Wójt Gminy [...] zwrócił się o nie do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (ZMiUW) w R., uzyskując w odpowiedzi pismo p.o. Kierownika Inspektoratu Nadzoru Inspektoratu [...] ZMiUW datowane na 4 lipca 2012 r., z którego wynika, że na działce nr 439/3 w B. nie występują urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, a w konkluzji stwierdzono, że "uzgadniamy w zakresie melioracji wodnych bez uwag". Rzecz jednak w tym, że art. 53 ust. 4 pkt 6 Upzp przewiduje nakaz uzgodnienia z organami (podkr. Sądu). ZMiUW w R., tym bardziej jego jednostka organizacyjna w postaci inspektoratu, nie jest organem właściwym w sprawach melioracji wodnych. W ocenie Sądu takim organem jest marszałek województwa, albowiem wynika to z treści art. 75 ust. 1 Prawa wodnego (ustawa z 18 lipca 2001 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Zgodnie z cyt. przepisem "Programowanie, planowanie, nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, w trybie, o którym mowa w art. 74 ust. 2, urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych należy do marszałka województwa". W realiach sprawy oznacza to, że wbrew dyspozycji art. 53 ust. 4 pkt 6 Upzp organ I instancji nie wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do właściwego organu do spraw melioracji wodnych. W konsekwencji decyzję wydano z naruszeniem dyspozycji art. 106 § 1 K.p.a., wedle którego "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ". Uchybienie cyt. przepisu prowadzi z kolei do konkluzji, że doszło w sprawie do naruszenia przepisu postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania, opisaną przesłanką z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. ("w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez wymaganego prawem stanowiska innego organu"). Uchybienia powyższego nie dostrzegło Kolegium kontrolując w postępowaniu odwoławczym decyzję wójta. W konsekwencji uznać należy, że zachodziła podstawa do uwzględnienia skargi na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. Niezależnie od powyższych przyczyn, dla których uzasadnione jest uwzględnienie skargi, zwrócić wypada uwagę organowi I instancji, że w dacie podejmowania przez niego decyzji nie obowiązywał już urzędowy tekst Upzp ogłoszony w Dz. U. Nr 80, poz. 717, ale tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2012 r., poz. 647. Organ I instancji, a w ślad za nim SKO, wywodziły, że inwestycja w przeważającej części realizowana będzie na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organy w uzasadnieniu swych decyzji nie wskazały ( jaki to plan, przez jaki organ uchwalony i gdzie ogłoszony, przez co uchybiły obowiązkom, mającym swe źródło w dyspozycji art. 12 § 1 K.p.a. jak i w art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie wyjaśniania motywów swego rozstrzygnięcia oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Konkludując: stwierdzone przez Sąd uchybienia, jakich dopuścił się w postępowaniu organ I instancji nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy, co prowadzi do wniosku, że wadliwie SKO i z naruszeniem art. 138 § 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. Nakazywało to Sądowi skorzystać z dyspozycji art. 135 K.p.a. i uchylić decyzje obu instancji. Wskazane powyżej przyczyny uchylenia decyzji obu instancji sprawiają, że odnoszenie się do zarzutów skargi jest przedwczesne, skoro wątpliwa jest sama kwestia dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie wniosku zalegającego w aktach sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji wezwie wnioskodawcę i wyjaśni personalia osoby, która podpisała wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Organ ustali w oparciu o odpis z Krajowego Rejestru Sądowego sposób reprezentacji inwestora, a w razie potrzeby, gdy wynikać to będzie z poczynionych ustaleń, wezwie o uzupełnienie wniosku. Organ uwzględni również w toku postępowania wykładnię prawa, zawartą w niniejszym wyroku, gdy chodzi o właściwość organu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Wójt Gminy [...] rozważy ponadto, biorąc pod uwagę swe wywody odnośnie sposobu zlokalizowania przedmiotowej inwestycji na części działki nr 439/3, trafność swych dotychczasowych ustaleń, gdy chodzi o przymiot stron postępowania. Sąd zwraca uwagę, że w judykaturze zazwyczaj prezentowane jest stanowisko, wedle którego o przymiocie strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie przesądza automatycznie status właściciela nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką objętą zamiarem inwestycyjnym. Właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, może mieć interes prawny (podkr. Sądu) w sprawie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże nie oznacza to, że taki przymiot posiada każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie lub nieruchomości sąsiedniej i w każdych okolicznościach faktycznych. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma wnioskowanie wynikające z rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji z jednej strony oraz położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2011 r., II OSK 804/10, LEX nr 1081908). Uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nakazywało opatrzyć wyrok klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa. O kosztach Sąd nie orzekał, albowiem skarżąca, będąc pouczona o prawie do domagania się zwrotu takich kosztów, z roszczenia takiego nie skorzystała.