II SAB/Wr 18/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi G. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną D. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa we W. w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności drogowej bez ograniczeń I. zobowiązuje Okręgową Komisję Kwalifikacyjną D. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa we W. do załatwienia wniosku G. L. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej D. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 530,56 zł (słownie: pięćset trzydzieści złotych pięćdziesiąt sześć złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 21 listopada 2012 r. skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłość postępowania. Podał, że w dniu 22 sierpnia 2012 r. złożył wniosek o nadanie uprawnień budowlanych, zaś organ nie przestrzega terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2013 r. organ wyższego stopnia nie stwierdził przewlekłości postępowania. Organ ten wskazał, że procedurę załatwienia sprawy reguluje przede wszystkim rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83, poz. 578 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem. Wyróżnia ono dwa etapy postępowania, z których każdy możne zakończyć się wydaniem decyzji. W pierwszym etapie organ bada, czy strona spełnia warunki dopuszczenia do egzaminu na uprawnienia budowlane. Gdy ich nie spełnia, organ wydaje decyzję odmowną. Drugi etap obejmuje złożenie egzaminu, przy czym egzaminy przeprowadza się co najmniej dwa razy w roku. O terminie egzaminu zawiadamia się stronę co najmniej miesiąc wcześniej. Zwłoka organu zachodziłaby więc dopiero wówczas, gdyby organ nie wyznaczył terminu egzaminu niezwłocznie po zakończeniu postępowania kwalifikacyjnego. Jednak w postępowaniu tym nie stosuje się art. 35 k.p.a. Organ bowiem nie może załatwić sprawy, czyli wydać decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych, w terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a. Organ mógłby w tym terminie wydać decyzję odmowną, jednak organ wyższego stopnia nie może wyznaczyć terminu do takiego załatwienia sprawy. Skarżący działający przez zawodowego pełnomocnika wniósł do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność w zakresie I etapu postępowania z żądaniem wyznaczenia terminu załatwienia sprawy w I etapie postępowania. Według skarżącego, do wniosku złożonego w dniu 22 sierpnia 2012 r. dołączył wszystkie wymagane dokumenty. Organ w dniu 1 października 2012 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, zaś po uzupełnieniu ponowił wezwanie w dniu 17 października 2012 r. Kolejno organ wezwał skarżącego do osobistego stawienia się w dniu 4 grudnia 2012 r. w celu złożenia dalszych wyjaśnień. Po spotkaniu organ zobowiązał skarżącego do dołączenia elementów opracowań projektowych, co skarżący wykonał, ale organ w dniu 21 stycznia 2013 r. zażądał uzupełnienia tych opracowań. W ocenie skarżącego przesłanki uzyskania uprawnień budowlanych ustanawia art. 14 prawa budowlanego i rozporządzenie, zaś skarżący przesłanki te spełnia, czego nie kwestionuje organ. Organ nie stosował bowiem § 7 ust. 4 rozporządzenia. Organ ponadto bezpodstawnie żądał od skarżącego dokumentów, które zgodnie z § 5 i 6 powinien zażądać od właściwych organów, autora projektu lub inwestora. Nietrafny był pogląd organu wyższego stopnia, jakoby w nin. sprawie postępowanie nie miało jakichkolwiek ram czasowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu były wątpliwości, czy skarżący spełnia warunek określony w art. 14 ust. 4 p.b., czyli wymaganie, aby praktyka zawodowa odbyła się pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Udzielone przez skarżącego wyjaśnienia były niepełne i wymagały uzupełnienia. W dniu 4 grudnia 2012 r. skierowano do skarżącego wezwanie w nawiązaniu do § 7 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, do wyjaśnienia i uzupełnienia złożonych dokumentów, w terminie 30 dni. Jednak skarżący nie przedłożył wszystkich wymaganych elementów opracowań projektowych, jak też pomimo wezwania nie wskazał organów, do których zostały złożone. Pismem z dnia 6 lutego 2013 r. skarżący odmówił dołączenia dalszych dokumentów. Organ wskazał w końcu, że nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., zaś argumentacja skarżącego nie jest uzasadniona merytorycznie. Organ przedstawił tezy wyroków sądowych wyjaśniające znaczenie art. 14 ust. 4 p.b. Postępowanie weryfikacyjne książek praktyki zawodowej skarżącego przedłuża się ze względu na brak dobrej woli skarżącego, który nie dostarcza istotnych dokumentów umożliwiających ustalenie przebiegu jego praktyki zawodowej i jej odbycia zgodnie z wymogami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Celem każdego postępowania prawnego jest jego jak najszybsze zakończenie. W przypadku postępowania administracyjnego zasada ta wyrażona jest w przepisach art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a., które wymagają od organu załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy polega na wydaniu decyzji (art. 104 k.p.a.) kończącej sprawę w danej instancji. Załatwienie to powinno nastąpić najwcześniej, gdy tylko stało się to procesowo możliwe i dopuszczalne, czyli praktycznie zaraz po zakończeniu postępowania wyjaśniającego (z zachowaniem zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a.), skoncentrowanego na ustaleniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Z punktu widzenia zasady szybkości postępowania nie jest istotny sposób załatwienia sprawy, a w szczególności, czy będzie on korzystny dla strony. Dlatego w sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia argumentacja organu, że przedłuża postępowanie w interesie strony, przykładowo przez przekonywanie jej, aby spełniła jednak powinności związane z ciężarem dowodzenia okoliczności korzystnych dla niej samej. Strona wnosząca skargę na przewlekłość nie uzyska zaś wskazania przez sąd administracyjny, że organ powinien załatwić sprawę w określony sposób, korzystny dla niej. Tymczasem w nin. sprawie zarówno organ, jak i skarżący przedstawili argumentację wskazującą na zamiar osiągnięcia takich właśnie ocen, które miałby wyrazić sąd. Tymczasem skarżący wnosząc podanie o przyznanie mu uprawnień budowlanych, powinien pamiętać o tym rezultacie własnych starań przy okazji dokonywania każdej poszczególnej czynności procesowej. Czy zatem jej dokonanie lub zaniechanie przybliża go do końcowego rezultatu postępowania, którego wszczęcie sam zainicjował. Podobnie organ, powinien przy każdej własnej czynności procesowej zastanawiać się, czy nakierowana jest ona na załatwienie sprawy. Organ jedynie, o czym już powiedziano, nie powinien dążyć do wyłącznie pozytywnego dla strony załatwienia jej wniosku, lecz do załatwienia sprawy w ogóle. Organ nie może przekonująco twierdzić, że strona uniemożliwia mu załatwienie sprawy, gdyż nie dostarcza wymaganych dokumentów. Wniosek nie poparty dowodami jest bezzasadny, zaś stwierdzanie bezzasadności wniosku strony niewątpliwie umożliwia załatwienie sprawy. Intencje organu mogą co najwyżej uzasadnić ocenę, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W nin. sprawie obie strony trafnie zwróciły uwagę na znaczenie rozporządzenia. Podanie skarżącego nie miało braków formalnych (ogólnych z art. 64 k.p.a. lub szczególnych z § 7 ust. 1 rozporządzenia). Według protokołu postępowania kwalifikacyjnego z dnia 25 września 2012 r. (w aktach administracyjnych) organ uznał, że dokumentacja przedłożona przez skarżącego zawiera brak wyjaśnienia podległości wnioskodawcy osobie kierującej praktyką. Oznacza to, że skarżący nie spełnia tego właśnie kryterium formalnego i dlatego należy wydać postanowienie o obowiązku uzupełnienia wniosku w tym zakresie, czyli odnoście stosunku służbowego z opiekunem (wymóg z art. 14 ust. 4 p.b.). Jednak zamiast postanowienia, organ skierował do skarżącego wezwanie do tego uzupełnienia, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Po uzyskaniu wyjaśnień i uznania ich za nieudokumentowane, organ ponownie zalecił wydanie postanowienia z wezwaniem skarżącego do dołączenia dokumentów. Ponownie wystosowano wezwanie z rygorem z art. 64 § 2 k.p.a. Po dołączeniu dokumentów stwierdzono, że nadal nie wyjaśniają one istoty stosunku służbowego i organ wezwał skarżącego na posiedzenie zespołu kwalifikacyjnego, także pod rygorem z art. 64 § 2 k.p.a. Skarżący wniósł wówczas zażalenie na przewlekłość. Organ wyjaśnił w nawiązaniu do zażalenia, że skarżący wykazał istnienie współpracy między samodzielnymi przedsiębiorcami, co budzi wątpliwości, czy wykonywał czynności pod kierownictwem (art. 14 ust. 4 p.b.), wykonując umowę o współpracy. Na posiedzeniu skarżący udzielił wyjaśnień odnośnie kwestii kierownictwa oraz zobowiązał się do dostarczenia elementów opracowań projektowych świadczących o jego udziale w pracach projektowych pod kierownictwem wskazanego opiekuna. Skarżący dołączył część kart projektów i wniósł o przesłuchanie opiekuna w charakterze świadka. Kolejno pełnomocnik skarżącego oświadczył, że skarżący nie dołączył żadnych dalszych dokumentów, gdyż ich nie posiada oraz wskazał ogólnie, że projekty znajdują się u zamawiających gmin (K., K., K., L.). Na kolejnym posiedzeniu organ stwierdził, że skarżący dołączył jedynie karty z trzech projektów, czyli nie dołączył jeszcze osiemnastu (łącznie w książkach praktyki wskazano 21 projektów) oraz zarządził wezwanie skarżącego do dokładnego oznaczenia organów posiadających brakujące projekty, aby następnie zwrócić się do nich o ich udostępnienie. Wezwanie takie, również pod rygorem z art. 64 § 2 k.p.a. doręczono skarżącemu w dniu 28 stycznia 2013 r. W tym zakresie książki praktyk zawierają zapisy dotyczące przedmiotu projektu, nazwy i adresu inwestora oraz udziału skarżącego jako ,,wolontariat, asystent projektanta", a także potwierdzenie projektanta – osoby kierującej praktyką, z pieczątką z numerem uprawnień budowlanych i numerem rejestru w izbie inżynierów. Jako inwestorzy wskazane są gminy lub Dolnośląska Służba Dróg i Kolei. W szeregu przypadkach nie podano jednak nazwy i adresu inwestorów, którymi były zapewne, z uwagi na przedmiot prac projektowych, poszczególne gminy. Jak wiadomo, zgodnie z § 7 ust. 5 rozporządzenia, Izba może żądać od wskazanych organów, autora projektu lub inwestora przedstawienia prac projektowych wykonanych w ramach praktyki zawodowej. Z przepisu tego nie wynika, aby prace projektowe nie mógł organ uzyskać z innych źródeł, przykładowo od skarżącego. Skarżący powinien również wskazać nazwy i adresy inwestorów, aby umożliwić organowi stosowanie § 7 ust. 5 rozporządzenia. Zgodnie z § 7 ust. 6 pkt 2 Izba wydaje decyzję o odmowie nadania uprawnień budowlanych lub przeprowadzenia egzaminu, jeżeli praktyka zawodowa osoby ubiegającej się o uprawnienia budowlane nie odpowiada wymaganiom, o których mowa w § 3 (czyli w szczególności wymaganiu odbycia praktyki ,,pod kierownictwem" osoby posiadającej uprawnienia i będącej czynnym członkiem samorządu zawodowego). O ile organ nie wyda decyzji odmownej, ustala termin egzaminu i w zależności od jego wyniku wydaje decyzję o nadaniu uprawnień bądź odmowie ich nadania (§ 10 i 11 rozporządzenia). Zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych ,,pod kierownictwem" określonej osoby. Jak wynika z powyższego stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie miał racji organ wyższego stopnia, że załatwieniem sprawy udzielenia uprawnień budowlanych jest wydanie decyzji o nadaniu tych uprawnień. Załatwieniem sprawy jest przecież ponadto wydanie decyzji odmownej. Trafnie wskazał skarżący, że w etapie postępowania kwalifikacyjnego powinien być stosowany art. 35 § 3 k.p.a. Organ nieumiejętnie stosował art. 64 § 2 k.p.a. Wezwanie do usunięcia braków podania powinno być jednorazowe, zawierające pełny i jasny zakres wymaganego uzupełnienia podania oraz określające prawidłowo skutek prawny niewykonania wezwania w terminie. Tymczasem organ wielokrotnie wzywał skarżącego do uzupełnienia podania w zakresie przesłanki, której niewykazanie mogło uzasadnić wydanie decyzji odmownej. Konieczność ponawiania wezwań była wynikiem nieprecyzyjnego określenia sposobu wymaganego uzupełnienia podania przez skarżącego. Jednak sam skarżący również zapomniał o celu własnego działania, domagając się ostatecznie nie nadania mu uprawnień budowlanych, lecz potwierdzenia w wyroku sądowym, że to on, a nie organ ma rację odnośnie treści pewnych czynności incydentalnych w toku postępowania. Należy wskazać, że organ przewleka postępowanie również przy opieszałym, niedbałym lub niestarannym wykonywaniu czynności zmierzających do uzupełnienia podania strony. Nie ma tu znaczenia kontrowersja, czy podanie obarczone brakami wszczyna postępowanie administracyjne (na ten temat patrz rozważania w uzasadnieniu wyroku II SAB/Wr 45/12). Zwraca uwagę, że organ może względnie łatwo uniknąć zarzutu bezczynności (art. 35 § 5, art. 36 § 1 k.p.a.). Zarzut przewlekłości postępowania dotyka organ w sposób uzasadniony również wówczas, gdy nie pozostaje w bezczynności, jednak podejmowane przez niego czynności procesowe, w tym czynności formalnie usuwające stan bezczynności dowodzą naruszenia zasady szybkości postępowania. W przypadku przewlekłości istotą działania sądu administracyjnego jest stwierdzenie tego stanu (w nawiązaniu do art. 4171 k.c.) oraz czy miał on miejsce z rażącym naruszeniem prawa (w nawiązaniu do ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. Dz. U. Nr 34, poz. 173). Nie wiadomo dlaczego istoty tej nie oddaje art. 149 § 1 p.p.s.a.) Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Z uwagi na istotne różnice w podstawach skarg na bezczynność i przewlekłość nie byłoby uzasadnione ich łączenie w jednej skardze. W nin. sprawie nie ulegało jednak wątpliwości, że skarga w rzeczywistości dotyczyła przewlekłości postępowania. Jak już szeroko omówiono, organ prowadzi w nin. sprawie postępowanie w sposób przewlekły, chociaż bez rażącego naruszenia prawa. Z tego względu oraz na podstawie art. 149 § 1 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.