II SAB/Wr 45/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi W. H., A.K., Z.P. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. zobowiązuje organ do wydania orzeczenia w sprawie w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od organu na rzecz skarżących kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Skarżący wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ z uwagi na długie okresy nieuzasadnionej bezczynności, ponowne żądanie złożenia uprzednio dołączonych dokumentów lub żądanie dokumentów zbędnych. Wnieśli o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy do końca 2012 r. W uzasadnieniu opisali przebieg dotychczasowego postępowania. Początkowo organ określił termin załatwienia sprawy na 30 listopada 2007 r., a następnie 31 lipca 2008 r. Przedłużenie postępowania było bezzasadne, gdyż skarżący już przy wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty dołączyli wymagane dokumenty. Wobec niepodejmowania przez organ czynności skarżący w dniu 15 października 2009 r. przesłali ponaglenie. W wyniku skargi do RPO organ przesłał pismo nie zawierające wyjaśnienia bezczynności i ponownie w dniu 16 kwietnia 2010 r. domagał się kolejnych dokumentów. Po doręczeniu tych dokumentów skarżący złożyli zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, które postanowieniem z dnia 7 września 2010 r. zostało uznane za uzasadnione i wyznaczono organowi 8 miesięcy na załatwienie sprawy. W wyniku dalszych pism skarżących organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2012 r. Skarżący telefonicznie dowiedzieli się, że w aktach brakuje postanowienia spadkowego, o którego dołączenie nie byli wzywani i niezwłocznie w dniu 9 lipca 2012 r. przesłali ten dokument. Ostatnio organ zwrócił się do Wydziału Konsularnego Ambasady RP w M. o pomoc w odnalezieniu dokumentów dotyczących pozostawionej nieruchomości, chociaż jak wynika z akt sprawy dokumentów takich nie ma. Skarżący wnieśli ponadto o stwierdzenie, że przewlekłe postępowanie organu rażąco narusza prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przedstawił chronologicznie podjęte czynności, poczynając od wyznaczenia w dniu 18 maja 2007 r. terminu załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2008 r. z uwagi na dużą liczbę wniosków, podlegających rozpatrzeniu w kolejności. Organ wyższego stopnia wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 13 września 2010 r. W dniu 16 kwietnia, a następnie 14 września 2010 r. wezwano skarżących do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 6 miesięcy, w tym przez dostarczenie dowodów pozostawienia nieruchomości i jej stanu oraz postanowienia spadkowego. Wniosek został uzupełniony częściowo w dniu 10 marca 2011 r., jednak nadal brakuje wymaganych dowodów pozostawienia nieruchomości, zgodnych z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Organ wyznaczył termin wydania decyzji do dnia 31 marca 2012 r. W dniu 1 sierpnia 2012 r. organ zwrócił się do Ambasady o pomoc w odnalezieniu dokumentów i poszukiwania te są w toku. Skarga na przewlekłość wpłynęła w dniu 5 września 2012 r. Według organu skarżący nie udowodnili pozostawienia nieruchomości. Być może wykazane to zostanie z pomocą Ambasady. Z tych względów skarga jest bezzasadna. W piśmie procesowym skarżący wskazali, że argumentacja organu co do przyczyn i okoliczności niedotrzymania terminu załatwienia sprawy jest bezzasadna i nie usprawiedliwia przewlekłości. Twierdzili, że złożone przez nich do tej pory dokumenty są wystarczające. Jak wynika z dołączonych akt administracyjnych organ niewłaściwy przekazał w dniu 13 marca 2007 r. wniosek skarżących do organu. Do wniosku skarżący dołączyli kserokopie licznych dokumentów. Pismem z dnia 18 maja 2007 r. organ poinformował skarżących o obowiązującej regulacji prawnej i wskazał, że sprawy te są skomplikowane, ponadto organ z urzędu będzie starał się uzyskać informacje i dokumenty, więc sprawa zostanie załatwiona do dnia 30 listopada 2007 r. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2008 r. organ przedłużył termin do dnia 31 lipca 2008 r. tłumacząc to dużą liczbą wniosków do załatwienia. W dniu 21 października 2009 r. wpłynęło do organu ponaglenie, na które organ nie udzielił odpowiedzi. W dniu 16 kwietnia 2010 r. organ wezwał skarżących na podstawie art. 6 ust. 1 i 6 ustawy do uzupełnienia wniosku w terminie 6 miesięcy pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, przez dołączenie dowodów pozostawienia nieruchomości i jej stanu, w tym m.in. przez dołączenie notarialnych oświadczeń dwóch świadków złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie, pouczając przy tym, jakie osoby nie mogą być świadkami oraz, że świadkami powinny być osoby z tej samej lub sąsiedniej miejscowości – wyjaśniając przy tym, że dotychczasowe dokumenty nie mają cech wymaganych ustawą, a ponadto szeregu innych dowodów szczegółowo opisanych (m.in. postanowienia spadkowe), a ponadto przez potwierdzenie dołączonych kserokopii za zgodność z oryginałem. Organ pouczył, że w przypadku niemożności dotrzymania terminu skarżący powinni wnieść o zawieszenie postępowania. Jednocześnie organ poinformował RPO w nawiązaniu do skargi skarżących o przeszkodach w szybkim załatwieniu tego i podobnych wniosków. W tym samym czasie organ udzielił wyjaśnień organowi wyższego stopnia w związku z zażaleniem skarżących na przewlekłość. Kolejno akta zawierają pismo skarżących z dnia 15 lipca 2010 r. mające stanowić uzupełnienie braków wniosku, zawierające w załączonych dokumentach kserokopie dokumentów poświadczonych notarialnie oraz w oryginale poświadczenie zgodności legitymacji z oryginałem oraz oryginały odpisów aktów stanu cywilnego, a także w oryginale poświadczenie zgodności kartki pocztowej z oryginałem. Postanowieniem z dnia 7 września 2010 r. Minister Skarbu Państwa na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. uznał zażalenie skarżących na bezczynność za uzasadnione i wyznaczył termin załatwienia sprawy w ciągu 8 miesięcy (od daty wpływu, co nastąpiło dnia 13 września 2010 r.). W uzasadnieniu organ ten opisał zawartość akt sprawy (niepoświadczone kserokopie dokumentów) oraz przebieg dotychczasowego postępowania. Według oceny Ministra organ pozostaje w bezczynności (art. 35 k.p.a.). Organ powinien z urzędu uzupełniać materiał dowodowy. O ile braki formalne wniosku nie zostaną uzupełnione, organ powinien wydać decyzję, nie ma zaś możności pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Organ wyższego stopnia zastrzegł, że nie wolno mu wypowiadać się na temat sposobu rozpatrzenia sprawy, zaś wydana decyzja powinna być ,,stosowana". Kolejno skarżący przy piśmie z dnia 10 marca 2011 r. doręczyli organowi poświadczenia notarialne dotychczasowych dokumentów w oryginale. W dniu 31 stycznia 2012 r. organ wystosował zawiadomienie na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., a następnie zawiadomił o terminie wydania decyzji do dnia 31 marca 2012 r. W dniu 11 lipca 2012 r. skarżący nadesłali postanowienie spadkowe. W dniu 1 sierpnia 2012 r. organ zwrócił się do Ambasady z prośbą o pomoc w uzyskaniu odpowiednich dokumentów. W odpowiedzi na interwencję poselską organ w dniu 6 sierpnia 2012 r. podał, że skarżący do tej pory nie uzupełnili należycie wniosku przez złożenie odpowiednich dokumentów i opisał utrzymujące się braki wniosku. Pismem z dnia 14 sierpnia 2012 r. skarżący zwrócili się do Ministra o interwencję w związku z przeciąganiem postępowania i odwlekaniem zakończenia sprawy przez organ. Ambasada poinformowała organ w dniu 28 sierpnia 2012 r. o rozpoczęciu poszukiwania dokumentów. Minister poinformował skarżących o możności złożenia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący w dniu 4 września 2012 r. przez pocztę złożyli skargę, która wpłynęła do organu w dniu 6 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu sądowym jedna z osób skarżących ustanowiła zawodowego pełnomocnika procesowego, to jednak konieczne jest zwrócenie uwagi na treści ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) – patrz ponadto wyrok TK sygn. SK 11/12 w Dz. U. 2012 r., poz. 1195), a także na niektóre objaśnienia tej ustawy w orzecznictwie sądowym. Przede wszystkim zasługuje na uwagę teza, że ,,to na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP" (wyrok I OSK 742/10). Nie w pełni zatem można zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym przez organ wyższego rzędu, że na organie spoczywa obowiązek uzupełnienia braków formalnych wniosku (o ile one istnieją) z urzędu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wnioskodawca powinien dołączyć szereg określonych dokumentów, a przede wszystkim dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości oraz rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Rodzaj wymaganych tutaj dowodów dookreśla ust. 4 art. 6, chociaż nie tworzy katalogu zamkniętego (,,w szczególności"), zatem mogą to być urzędowy opis mienia, orzeczenie wydane przez PUR, dokumenty urzędowe, w tym sądowe oraz pozyskane z archiwów państwowych państw obcych. Według art. 6 ust. 5 w przypadku braku tych dokumentów dowodami mogą być oświadczenia dwóch świadków (organ opisał wymagania ustawowe dotyczące świadków). Według art. 6 ust. 6 jeżeli wniosek nie spełnia wymogów ustawowych (dotyczących dołączenia określonych dokumentów) organ wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego ,,dopiero wniesienie przez wnioskodawcę prawidłowego wniosku, to jest odpowiadającego wymogom omawianej ustawy, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego o potwierdzenie prawa do rekompensaty ... a w konsekwencji obowiązek organu do wydania w takiej sprawie orzeczenia merytorycznego. Jeśli natomiast wniosek nie spełnia żądanych wymagań to znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., który stanowi o pozostawieniu tego rodzaju wniosku bez rozpoznania" (z uzasadnienia wyroku I OSK 297/11), oraz jednocześnie według Naczelnego Sądu Administracyjnego ,,postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty jest dwuetapowe. Etap pierwszy opisany w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy obejmuje ocenę przez właściwego wojewodę spełnienia warunków, o których mowa w art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1 i 2 na podstawie dowodów określonych w art. 6 ... Postępowanie administracyjne ... może zakończyć się na tym etapie wydaniem przez wojewodę decyzji odmawiającej potwierdzenia ... natomiast w razie pozytywnej oceny ... wojewoda wydaje postanowienie ..." (z uzasadnienia wyroku I OSK 490/09 – kolejno wyrok omawia drugi etap prowadzący do wydania decyzji konkretyzującej prawo do rekompensaty). Jak wynika z powyższego, zdaniem NSA po złożeniu wniosku zawierającego braki formalne trwa postępowanie administracyjne oraz postępowanie to nie trwa, gdyż nie zostało wszczęte. Można wzmiankować, że wyrok I OSK 297/11 wydany został w stanie prawnym współkształtowanym przez liczne orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych (w tym publikowane w systemie Lex) wyłączające stosowanie art. 64 § 2 k.p.a. do braków formalnych wniosku (art. 5 ust. 1 ustawy) i nie wypowiadające się na temat charakteru prawnego terminu z art. 6 ust. 6 ustawy. W wyroku I OSK 297/11 nie ma wzmianki o istnieniu tego orzecznictwa. Z treści postanowienia Ministra wynika, że organ wyższego stopnia akceptował to orzecznictwo. W wyroku I OSK 297/11 nie odniesiono się ponadto do tez wyroku I OSK 490/09 zakładającego wszczęcie postępowania przez każdy wniosek oraz zakończenie go w każdym przypadku decyzją. Powyższe tezy prawne NSA wypowiedziane zostały w sprawach nie dotyczących bezczynności albo przewlekłości, jednak nie mogą być one obojętne przy rozstrzyganiu spraw ze skarg opartych na art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W przypadku wyboru poglądu prawnego z wyroku I OSK 490/09 kwestia stosowania art. 35 k.p.a. nie budzi wątpliwości. Jednak pogląd ten budzi wątpliwości tut. Sądu, skoro głosi się powszechnie, że wniosek nie spełniający wymogów formalnych jednak nie wszczyna postępowania (art. 61 § 3 k.p.a.). Można oczywiście pojmować procedury w sposób statyczny, bez dostrzegania w nich procesu tj. ciągu zdarzeń i czynności procesowych wzajemnie powiązanych, można też ponadto atomizować poszczególne sprawy (stany faktyczne) i pomijać znaczenie uogólnionych tez prawnych wypowiedzianych w konkretnym postępowaniu dla rozstrzygnięcia problemów prawnych w innych sprawach. Możliwe, że takie założenia towarzyszą zakładaniu zbiorów tez prawnych orzecznictwa lub pisaniu komentarzy, jednakże osłabiają one wartość tych opracowań. Stosowanie art. 149 p.p.s.a., do postępowania niewszczętego rodzi pewne problemy i stanowi swoiste wyzwanie. Jednak orzecznictwo sądowe nie takie trudności pokonuje lub omija, mając na względzie realizację pewnych wartości i zapewnienie skuteczności procedur. Można od razu przywołać kontrowersję czy ,,niezałatwienie sprawy" (art. 37 § 1 k.p.a.) oznacza również niewydanie postanowienia (a może również czynności materialno-technicznej w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania), czyli niezałatwienie sprawy procesowej (por. Komentarz G. Łaszczycy przy art. 37 k.p.a., zaś na temat charakteru czynności poprzedzających wznowienie postępowania przykładowo wyroki I OSK 1406/06 lub I OSK 1390/06 z glosą K. Sobieralskiego oraz wyrok SAB/Wr 47/92 dopuszczający wówczas skargę na bezczynność, lub kontrowersja przy wydawaniu zaświadczeń omówiona w komentarzu A. Wróbla). W nin. sprawie istotne będzie powołanie tezy wyroku I SAB/99 z glosą J. Zimmermanna (dosyć ironiczną), że stan bezczynności organu zachodzi również wówczas, gdy organ nie podejmuje ,,działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji". Teza ta jest chętnie powoływana przy rozstrzyganiu spraw, w których kodeksowa bezczynność albo przewlekłość nie zachodzi (por. wyrok I OSK 1467/11). Pytanie jest proste. Jakie środki ochrony prawnej przysługują stronie, która złożyła podanie nie spełniające wymagań formalnych, gdy właściwy organ nie podejmuje możliwych czynności zmierzających do tzw. usunięcia braków (uzupełnienia lub poprawienia podania). Formalnie podanie takie może spoczywać przez szereg lat, zaś organ może zasłaniać się stwierdzeniem, że przecież postępowanie nie zostało wszczęte. Organ nie musi więc nic robić. Może wezwać do usunięcia braków. Może nie wezwać, niech się strona sama domyśli. Albo organ jednak wezwał do usunięcia braków formalnych podania, strona nie uzupełniła wniosku i organ nic nie robi. Nie pozostawia podania bez rozpoznania. Jeszcze inne uwagi dotyczyć mogą problemów, czy naprawdę stosując art. 149 p.p.s.a. sąd nie powinien interesować się kwestią, do jakiej czynności zobowiązuje organ. Niekiedy w oczywisty sposób czynnością tą będzie decyzja odmowna lub pozostawienie podania bez rozpoznania, przy czym rozsądne byłoby przewidywanie, że strona nie będzie w stanie tego skutecznie zaskarżyć. Sąd zatem uwzględnia skargę, ale nieuchronnym dalszym skutkiem uwzględnienia będzie definitywne negatywne dla strony załatwienie sprawy. Stąd mimo wszystko był w nin. sprawie dylemat, czy skargę uwzględnić. Organ w wyraźny sposób nie chce przecież podjąć działalności na niekorzyść skarżących, chociaż zapewne miałby do tego podstawy. Wychodząc zatem z założenia, że stan przewlekania odnieść można również do fazy następnej po złożeniu wniosku nie spełniającego wymogów formalnych, należało przewlekłość organu stwierdzić. Skarżący trafnie powołali w skardze typowe cechy prowadzenia postępowania (w pewnym sensie) w sposób przewlekły. Rozpatrywanie spraw w kolejności, o czym pisał organ początkowo, mogłoby ewentualnie dotyczyć wniosków nie posiadających braków formalnych. Powinno być oczywiste, że najpierw należało sprawdzić spełnianie wymogów formalnych przez wszystkie wnioski, przygotować wzorce wezwań do uzupełnienia lub poprawienia wniosków wraz z wyciągiem z tekstu ustawy i niezwłocznie wysyłać wezwanie do stron. Spostrzeżenia te oczywiście mogą nie mieć znaczenia na przyszłość (art. 5 ust. 1 ustawy). Skomplikowane i czasochłonne mogły być czynności tzw. drugie etapu (po wydaniu postanowienia z art. 7 ust. 1 ustawy), ale przecież nie usuwanie braków formalnych wniosków. Jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych, organ do dnia 14 września 2010 r. nie podjął względem wniosku skarżących chociażby kontroli wstępnej. Stan przewlekłości utrzymuje się do tej pory, co uzasadnia łączne rozpatrywanie braku wymaganej aktywności organu, przy uwzględnieniu również okresu, w którym przewlekłość objęta była szerszym pojęciem bezczynność i (przed dniem 11 kwietnia 2011 r., ustawa z 3 grudnia 2010 r. Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Istnienie tego stanu związane jest z bezskutecznym upływem terminu do usunięcia braków formalnych wniosku. Nie ma w nin. sprawie kontrowersji na temat skutków procesowych upływu tego terminu. Skarżący nie uwzględniają w swoich działaniach nie tylko treści ustawy i celowych pouczeń otrzymywanych z organu, albo ponadto postawy organu, który wykonuje czynności zalecone przez Ministra i unika zakończenia postępowania, którego sposób niekoniecznie byłby zbieżny z oczekiwaniami skarżących. Należało uwzględnić rozbieżne sygnały ze strony orzecznictwa sądowego na temat znaczenia stosowanej ustawy. Wypadało wziąć pod rozwagę (patrz cyt. glosa) kontrowersyjność samego uwzględnienia skargi, stanowiącego wyraz pewnego pozaustawowego wyjątku czy bardzo rozszerzającej wykładni możliwości orzeczniczych. Wszystkie te okoliczności skłoniły Sąd do ustalenia, że nie miało miejsca rażące naruszenie prawa przez organ. Można jeszcze wzmiankować, że Sąd uznał za spełniony wymóg wyczerpania środka zaskarżenia, skoro zażalenie skarżących pojęciowo obejmowało stan przewlekłości, odrębnie wówczas nieuregulowany, zaś w okresie późniejszym kilkakrotnie zwracali się do Ministra z prośbą o interwencję. Nie miało procesowego znaczenia, że Minister nie nadał biegu tym pismem jako zażaleniom na przewlekłość. Nie ma również potrzeby rozwijania zagadnienia, na ile brzmienie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. utrudnia rozszerzanie stosowania tej skargi na stany związane z zaniechaniem wydania niezaskarżalnego postanowienia lub czynności w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania decyzyjnego. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 149 § 1 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 09.01.2013 r.