II SA/Go 243/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr VIII/92/90 zmieniającą uchwałę w sprawie zmiany nazw ulic, placów i osiedli w [...] oddala skargę. Uchwałą Nr VIII/92/90 z dnia [...] grudnia 1990 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm. – tytuł ustawy oraz numer publikatora w wersji obowiązującej na dzień podjęcia uchwały) zmieniła uchwałę Nr V/65/90 Rady Miejskiej z dnia [...] października 1990 r. w sprawie zmiany nazw ulic, placów i osiedli w [...]. Zgodnie z przepisem § 1 pkt 3 przyjętą w § 1 pkt 19 zmienianej uchwały nazwę ulicy "[...]" zmieniono na "[...]". Na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 1 pkt 3, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa – pkt I.9 zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1968 r. o ustaleniu wytycznych w sprawie nadawania nazw ulicom i placom oraz numeracji nieruchomości (M.P. z dnia 12 lipca 1968 r.). Prokurator wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem Prokuratora kwestionowany zapis uchwały stoi w sprzeczności z obowiązującym w dniu jej podjęcia pkt I.9 wskazanego zarządzenia, w myśl którego nazwy ulic pochodzące od imion i nazwisk określonych osób należało pisać w drugim przypadku, podając na pierwszym miejscu imię; przy nazwisku lub nazwie dwuczłonowej należało między wyrazami umieścić myślnik. Według powyższego przepisu oraz zasad pisowni polskiej ulica powinna zatem nosić nazwę "[...]". Jako argument przemawiający za uwzględnieniem skargi Prokurator powołał także treść przepisów ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 ze zm.), w której ustawodawca obowiązek ochrony języka polskiego oraz dbałości o jego poprawne używanie nałożył na wszystkie organy władzy. Prokurator podał, że przed wniesieniem skargi pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. zwrócił się do Rady Miasta o uchylenie lub zmianę uchwały, jednakże Rada nie uwzględniła tego wniosku. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Zaskarżona uchwała pozytywnie przeszła bowiem weryfikację organu nadzorczego, tj. Wojewody, który nie wszczął postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w trybie określonym w art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Zarzut rażącego naruszenia prawa nie był zasadny, bowiem określenie to oznacza takie naruszenie prawa, którego charakter powoduje, że zapis uchwały nie może być akceptowany jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest zatem to, że treść uchwały pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. Przytoczone zarządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1968 r. o ustaleniu wytycznych w sprawie nadania nazw ulicom i placom oraz numeracji nieruchomości nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i jego naruszenie na etapie podjęcia zaskarżonej uchwały nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa, które mogłoby prowadzić do orzeczenia o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Dodatkowo orzeczenie o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem będzie rodzić daleko idące konsekwencje i wpłynie na sytuację materialno-prawną wielu osób, które będą zobowiązane do wymiany szeregu dokumentów zawierających nazwę ulicy. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2013r. Prokurator Rejonowy podał, iż przepisy konstytucyjne obowiązujące w chwili wydania zaskarżonej uchwały oraz przed wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. znały bardziej rozbudowane rodzaje aktów prawnych wykonawczych. Konstytucja z 1952 r., a za nią Mała Konstytucja z 1992 r., zaliczała do aktów wykonawczych także uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezydenta, Prezesa Rady Ministrów i ministrów. Dopiero Konstytucja z 1997 r. wyraźnie oddzieliła rozporządzenia, jako akty powszechnie obowiązującego prawa, od aktów prawa wewnętrznego. Tego rodzaju charakter aktualnie posiadają w świetle art. 93 Konstytucji RP uchwały Rady Ministrów i zarządzenia ministrów. Jakkolwiek rażące naruszenie prawa jest trudne do zdefiniowania, doktryna oraz judykatura wskazuje na dwa jego ujęcia. Jedno uznające, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu oraz drugie, zgodnie z którym naruszenie prawa będzie rażące, gdy jego skutków społeczno-prawnych nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożności akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Takie okoliczności wystąpiły w niniejszej sprawie. Dodatkowo w Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie art. 27 Konstytucji RP (jak i poprzednio na mocy dekretu Prezesa Krajowej Rady Narodowej z 30 listopada 1945 r. Dz. U. 1945, Nr 57, poz. 324) językiem urzędowym jest język polski, który stanowi element narodowej tożsamości, jest dobrem narodowej kultury i podlega ochronie. Ochrona ta polega na dbaniu o poprawne używanie języka i doskonaleniu sprawności językowej jego użytkowników oraz na stwarzaniu warunków do właściwego rozwoju języka jako narzędzia komunikacji międzyludzkiej, co wynika z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim. Na rozprawie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie. Pełnomocnik organu podał dodatkowo, że nawet jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, to nie można stwierdzić, iż są to naruszenia rażące. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skargę należało oddalić, bowiem kwestionowanej uchwale w części objętej skargą nie można postawić zarzutu, iż została wydana z naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a.) Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a. Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej w skrócie u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Dodatkowo w myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (art. 94 ust. 2 u.s.g.). Prokurator zarzucił kwestionowanej uchwale w części objętej skargą rażące naruszenie prawa w postaci zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1968 r. o ustaleniu wytycznych w sprawie nadawania nazw ulicom i placom oraz numeracji nieruchomości (opublikowane w Monitorze Polskim Nr 30, poz. 197). Zgodnie z § 1 tego zarządzenia ustalono w nim wytyczne w sprawie nadawania nazw ulicom i placom oraz numeracji nieruchomości, stanowiące załącznik do zarządzenia. Stosownie do treści pkt I.9 załącznika nazwy ulic i placów należało podawać według zasad pisowni polskiej, w szczególności m.in. nazwy ulic pochodzące od imion i nazwisk określonych osób należało pisać w drugim przypadku, podając na pierwszym miejscu imię; przy nazwisku lub nazwie dwuczłonowej należało między wyrazami umieścić myślnik. Obowiązująca w czasie wydania przedmiotowego zarządzenia Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232) nie zawierała jednoznacznie określonego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Kompetencje dla ówczesnych organów władzy państwowej do wydawania aktów prawnych (bez jasnego i precyzyjnego określenia zakresu mocy wiążącej tych aktów) zostały zawarte w poszczególnych jej przepisach (m.in. art. 26, art. 32 pkt 8 czy art. 33 ust. 2, w myśl tego ostatniego przepisu ministrowie wydawali na podstawie ustaw i w celu ich wykonania rozporządzenia i zarządzenia). Katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego nie zawierała również obowiązująca w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały Rady Miasta z [...] grudnia 1990 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej po gruntownych zmianach dokonanych ustawą z 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75, poz. 444). Co do charakteru prawnego i zakresu mocy obowiązującej aktów rangi niższej niż ustawa, orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, a wcześniej Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmawiają mocy wiążącej aktom podustawowym, które nie mają podstawy w akcie prawnym rangi ustawy. Są to tzw. akty prawne samoistne. Równocześnie jednak orzecznictwo to powszechnie przyjmuje pogląd, iż nie jest samoistny taki akt prawny, który wprawdzie nie powołuje żadnej podstawy ustawowej, jednakże podstawa taka istnieje (wyrok NSA z 18 października 1995 r., III SA 509/94, Biul. Skarb. z 1996 r. nr 3, poz. 29, LEX nr 24432). Zatem akt rangi niższej niż ustawa, wydany przed wejściem w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., będzie mógł zostać uznany za źródło prawa powszechnie obowiązującego wówczas, gdy istniała ustawowa podstawa do jego wydania, określająca organ upoważniony do jego wydania oraz merytoryczny zakres regulacji. Zarządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1968 r. o ustaleniu wytycznych w sprawie nadawania nazw ulicom i placom oraz numeracji nieruchomości zostało wydane, jak wynika z jego treści, w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 1968 r. w sprawie numeracji nieruchomości (Dz. U. Nr 23, poz. 151). Rozporządzenie to stanowiło akt wykonawczy wydany na podstawie art. 9 ust. 2 wcześniejszego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o ustaleniu nazw miejscowości i obiektów fizjograficznych oraz o numeracji nieruchomości (Dz. U. Nr 94, poz. 850 ze zm.). Ostatnie z przytoczonych rozporządzeń na mocy art. 44 ówcześnie obowiązującej Konstytucji RP z 17 marca 1921 r. (Dz. U. Nr 44, poz. 267 ze zm.) i art. 1 ustawy z dnia 15 marca 1934 r. o upoważnieniu Prezydenta Rzeczypospolitej do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy (Dz. U. Nr 28, poz. 221) miało moc aktu ustawowego. Jednakże zarówno rozporządzenie z dnia 25 czerwca 1968 r. w sprawie numeracji nieruchomości, oraz (co bardziej istotne) mające moc ustawy rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o ustaleniu nazw miejscowości i obiektów fizjograficznych oraz o numeracji nieruchomości nie zawierają w swej treści upoważnienia dla Ministra Gospodarki Komunalnej do ustalenia w drodze zarządzenia wytycznych w sprawie nadawania nazw ulicom i placom oraz numeracji nieruchomości. Oznacza to, że zarządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1968 r. (M.P. Nr 30, poz. 197), którego naruszenie Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale Rady Miasta, zostało wydane nie tylko bez jakiejkolwiek delegacji ustawowej, ale nawet bez jakiegokolwiek upoważnienia, zawartego choćby w wydanym na podstawie ustawy akcie prawnym niższego rzędu (biorąc pod uwagę rozchwiany system źródeł powszechnie obowiązującego prawa z okresu przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r.). W konsekwencji zarządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1968 r. o ustaleniu wytycznych w sprawie nadawania nazw ulicom i placom oraz numeracji nieruchomości nie mogło zostać uznane przez Sąd za źródło prawa powszechnie obowiązującego. Podstawy uwzględnienia skargi nie mogły również stanowić zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (w obecnej wersji obowiązującej t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224) ze względu na to, że żaden z przepisów tej ustawy nie wprowadzał ani nie wprowadza wprost bezwzględnego obowiązku oznaczania nazw ulic imieniem i nazwiskiem określonej osoby wybranej na jej patrona. Nadanie omawianej ulicy nazwy "[...]" niewątpliwie byłoby bardziej poprawne pod względem językowym, w lepszy sposób oddałoby intencje inicjatorów wprowadzenia tej nazwy oraz stanowiłoby wyraz szacunku wobec osoby zmarłego marszałka Polski okresu międzywojennego, jednakże kwestionowana nazwa ulicy "[...]" nie stanowi naruszenia prawa powszechnie obowiązującego na tyle istotnego, które winno skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego uchwały w części objętej skargą. Tym samym zawarta w skardze argumentacja, zmierzająca do wykazania rażącej sprzeczności z prawem uchwały Nr VIII/92/90 Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 1990 r. okazała się niezasadna. Stanowiło to zasadniczy powód oddalenia skargi w niniejszej sprawie. Na marginesie powyższych rozważań należy zwrócić uwagę na prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że uchwały o nadaniu nazw ulicom zawierają przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, a to uzasadnia nadanie im waloru powszechnie obowiązującego – aktu prawa miejscowego (m.in. wyroki NSA z 13 maja 2005 r., OSK 879/05 oraz z 29 czerwca 2011 r., II OSK 633/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA 2006, nr 6, s. 23). Uzasadniałoby to zatem – w razie uznania skargi za zasadną – stwierdzenie jej nieważności zamiast orzekania o niezgodności z prawem w myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. Niezależnie jednak od tego, czy uchwałę o nadaniu nazwy ulicy uzna się za akt prawa miejscowego, czy też nie – bowiem zarówno prawomocne stwierdzenie nieważności jak i stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa pociągają za sobą wyeliminowanie danego aktu z obrotu prawnego, różnica dotyczy natomiast momentu utraty mocy obowiązującej aktu, w pierwszym przypadku ex tunc, w drugim przypadku ex nunc – istnieje jeszcze jeden powód, dla którego skarga do sądu administracyjnego nie była właściwym sposobem do zapewnienia, aby w rozpatrywanym przypadku nazwa ulicy składała się z imienia i nazwiska jej patrona. Nawet gdyby argumentację Prokuratora w zakresie dotyczącym powszechnie obowiązującej mocy przepisów zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1968 r. o ustaleniu wytycznych w sprawie nadawania nazw ulicom i placom oraz numeracji nieruchomości uznać za zasadną, w razie stwierdzenia nieważności (bądź jak wnosił Prokurator – stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa) § 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej Nr VIII/92/90 z dnia [...] grudnia 1990 r. do obrotu prawnego wróciłaby nazwa ulicy "[...]", wprowadzona przepisem § 1 pkt 19 uchwały Nr V/65/90 Rady Miejskiej z dnia [...] października 1990 r. w sprawie zmiany nazw ulic, placów i osiedli. W świetle pkt I.9 załącznika do tego zarządzenia również ta nazwa musiałaby zostać uznana za niezgodną ze wskazanym przepisem. Akt nadający tę poprzednią nazwę (czyli uchwała Nr V/65/90 Rady Miejskiej z dnia [...] października 1990 r.) mógłby oczywiście zostać zaskarżony do sądu administracyjnego, a nazwa ulicy wprowadzona w § 1 pkt 19 tej uchwały także wyeliminowana z obrotu prawnego, jednakże wówczas zaktualizowałaby się na powrót jeszcze wcześniejsza nazwa ulicy, tj. "[...]", obowiązująca do [...] stycznia 1991 r. (zaskarżona uchwała oraz zmieniona nią uchwała Nr V/65/90 Rady Miejskiej z dnia [...] października 1990 r. weszły bowiem w życie z dniem 1 lutego 1991 r.). Pomijając już kontekst historyczny związany z tą postacią ([...] był oficerem Armii Czerwonej wcielonym w 1944 r. do Wojska Polskiego), nazwa "[...]" także nie jest zgodna z wytyczną wynikającą z pkt I.9 załącznika do zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1968 r., nie zawiera bowiem imienia ówczesnego patrona ulicy. Zaskarżanie zaś do sądu administracyjnego i eliminowanie kolejno coraz to wcześniejszych nazw omawianej ulicy mogłoby doprowadzić do skutków trudnych do przewidzenia (zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że miasto [...] leży w granicach Polski dopiero od 1945 r.). Powyższa kwestia nie była zasadniczą przyczyną oddalenia skargi, jedynie marginalną, jednakże nie mogła ona umknąć spod rozwagi Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę i należało ją odnotować w uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Z przedstawionych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.